●如今，水環(huán)境領(lǐng)域綜合環(huán)境建設(shè)成為PPP新亮點(diǎn)，這類(lèi)項(xiàng)目放大了體量，擴(kuò)充了市場(chǎng)，但發(fā)生在其中的商業(yè)模式、績(jī)效考核、付費(fèi)監(jiān)管等方面的質(zhì)變，政企雙方是否都做好了準(zhǔn)備，還存在很大的疑問(wèn)。
●一些大央企猛拿訂單，就是打算先拿到前面的投資回報(bào)，不考慮長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。因?yàn)楹竺孢\(yùn)營(yíng)維護(hù)利潤(rùn)低，可以甩給政府。這樣后患無(wú)窮，對(duì)政府和公眾都是非常大的風(fēng)險(xiǎn)。
◆記者陳湘靜
開(kāi)年沒(méi)多久，生態(tài)環(huán)保建設(shè)領(lǐng)域又傳來(lái)不少大型PPP項(xiàng)目簽約的消息。這股已經(jīng)攪動(dòng)環(huán)保行業(yè)格局的熱潮恐怕還將繼續(xù)升溫。但它給行業(yè)帶來(lái)的是持續(xù)生機(jī)還是短暫繁華，是經(jīng)濟(jì)環(huán)境效益的雙贏還是會(huì)留下環(huán)境改善、企業(yè)經(jīng)營(yíng)上的隱患，不少冷靜的思考、中肯的建議已經(jīng)開(kāi)始在業(yè)內(nèi)形成。
相比于幾年前單個(gè)的污水、垃圾處理項(xiàng)目，如今的生態(tài)環(huán)保PPP建設(shè)項(xiàng)目多為海綿城市、流域治理等綜合性大工程，動(dòng)輒就是十億甚至幾十億元的投資體量。這類(lèi)項(xiàng)目市場(chǎng)的打開(kāi)，在給行業(yè)充分想象空間的同時(shí)，其在規(guī)劃設(shè)計(jì)、技術(shù)工程、運(yùn)營(yíng)經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的復(fù)雜性長(zhǎng)期性，也帶給相關(guān)參與各方巨大的挑戰(zhàn)，更值得業(yè)界的重視和關(guān)注。
勿忘初心：提升環(huán)境公共產(chǎn)品供給水平是目標(biāo)
政企合作過(guò)程中，不僅要讓專(zhuān)業(yè)企業(yè)擁有市場(chǎng)機(jī)會(huì)，讓地方政府提高公共治理的能力也是題中之義
香港深圳灣污泥處理廠以其在優(yōu)化環(huán)境方面的創(chuàng)新能力獲得了2015全球年度污水處理項(xiàng)目的大獎(jiǎng)，這座公園式的處置設(shè)施曾給同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化智庫(kù)主任諸大建留下深刻印象。
“項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)非常高，投資超過(guò)50億元港幣，一開(kāi)始我也以為是由企業(yè)負(fù)責(zé)投融資的那種BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）模式。”后來(lái)他了解到，項(xiàng)目100%由香港政府買(mǎi)單，從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)，與專(zhuān)業(yè)企業(yè)簽訂了15年合同。“這個(gè)BOT項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了這一模式的本源，就是通過(guò)專(zhuān)業(yè)的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，提升污染物處理處置的能力與水平，改善環(huán)境質(zhì)量。”他說(shuō)。
而令他思考并頗感遺憾的是，類(lèi)似這樣的案例在內(nèi)陸地區(qū)還不多。“我們的PPP基本上是為了地方政府解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，少數(shù)水平高一點(diǎn)的項(xiàng)目是為了解決效率問(wèn)題。而有些地方政府引入企業(yè)和社會(huì)投資時(shí)，甚至想的是少花錢(qián)辦大事。”
“缺錢(qián)是不少地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)環(huán)保項(xiàng)目外包的主因。”一位業(yè)內(nèi)人士曾這樣戲稱(chēng)PPP項(xiàng)目熱潮的成因。而從“十一五”的污水、垃圾處理等城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到如今的海綿城市、黑臭水體治理、流域綜合整治，市場(chǎng)在逐步開(kāi)放，主體在不斷變化，但投融資一直是其中重要的驅(qū)動(dòng)力量。
這股力量在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)繁榮的同時(shí)，也留下了不少遺憾和隱患。特別是在一些環(huán)境類(lèi)政企合作項(xiàng)目中，資本、價(jià)格成為核心關(guān)注點(diǎn)，而項(xiàng)目本身的系統(tǒng)性、專(zhuān)業(yè)性和長(zhǎng)期性沒(méi)有得到應(yīng)有的充分重視，使得項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)行及穩(wěn)定削減污染方面不盡如人意。
比如，在2010年前曾占主流的BT類(lèi)項(xiàng)目（建設(shè)—移交，俗稱(chēng)交鑰匙工程），就曾留下不少因工藝設(shè)計(jì)、建設(shè)質(zhì)量等問(wèn)題而不能正常運(yùn)行甚至要推倒重來(lái)的處理設(shè)施；而進(jìn)入BOT時(shí)代，低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)向也并沒(méi)有得到扭轉(zhuǎn)。
近一兩年來(lái)，一些污水、垃圾項(xiàng)目的報(bào)價(jià)一路走低，抱著“先拿下項(xiàng)目然后調(diào)價(jià)”想法的企業(yè)不在少數(shù)。而更值得警惕的是，少數(shù)企業(yè)是在穩(wěn)定運(yùn)行、污染處置方面鉆空子、降成本。一位業(yè)內(nèi)人士就曾告訴記者，如果垃圾焚燒廠要把飛灰和滲濾液都合法合規(guī)處置，很多項(xiàng)目的報(bào)價(jià)根本不夠。
除了低價(jià)偏好，不少地方政府而對(duì)PPP中“合作”部分的忽視，近年來(lái)令不少真正想做好項(xiàng)目的企業(yè)頗為頭痛。在污水垃圾處理等很多項(xiàng)目中，有不少比投融資、建設(shè)更為關(guān)鍵的問(wèn)題需要雙方共同努力，如選址規(guī)劃、管網(wǎng)建設(shè)、污水垃圾收集等。對(duì)此，一些地方政府卻有些“甩包袱”思想，不主動(dòng)工作，不積極配合，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行多有不順。
近年來(lái)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也有越來(lái)越多優(yōu)秀的污染治理項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)，無(wú)一不是地方政府和企業(yè)理性、專(zhuān)業(yè)合作的結(jié)果。一些企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴記者，特別是地方政府對(duì)合理支出和有效監(jiān)管的重視和到位，是重要的推動(dòng)力。“政企合作的過(guò)程中，不僅要讓專(zhuān)業(yè)企業(yè)擁有市場(chǎng)機(jī)會(huì)，讓地方政府提高公共治理的能力也是題中應(yīng)有之義。”
清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清曾撰文指出，做PPP，政府不是把工作完全甩給企業(yè)，也不能逃避特定性質(zhì)項(xiàng)目的支付/補(bǔ)貼責(zé)任，而是要轉(zhuǎn)變管理方式和重點(diǎn)，嚴(yán)格監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和價(jià)格等。因?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品的終極責(zé)任仍屬于政府。
而諸大建自稱(chēng)是個(gè)PPP的“旁觀者”，相比于熱鬧的市場(chǎng)，他對(duì)這一模式的初衷最為關(guān)心。“教育、醫(yī)療、環(huán)保等事關(guān)民生的基礎(chǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域，存在嚴(yán)重的投資不足，這是PPP模式的重要出發(fā)點(diǎn)，我們?cè)谟懻摰臅r(shí)候不能忘記這個(gè)‘初心’。”
重視風(fēng)險(xiǎn)：績(jī)效考核、明確產(chǎn)出要跟上
PPP項(xiàng)目需要穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，企業(yè)不再以投資為主導(dǎo)，而轉(zhuǎn)向以運(yùn)營(yíng)服務(wù)為業(yè)務(wù)主要內(nèi)容
“海綿城市去年以來(lái)簽了不少大單，但最核心的績(jī)效考核卻還在探索過(guò)程中。這其實(shí)是不正常的。”一位業(yè)內(nèi)人士向記者表達(dá)他的憂慮。如今，水環(huán)境領(lǐng)域綜合環(huán)境建設(shè)成為PPP新亮點(diǎn)，海綿城市、綜合管廊、河道流域治理等產(chǎn)生了不少大單。這類(lèi)項(xiàng)目放大了體量，擴(kuò)充了市場(chǎng)，但發(fā)生在其中的商業(yè)模式、績(jī)效考核、付費(fèi)監(jiān)管等方面的質(zhì)變，政企雙方是否都做好了準(zhǔn)備，還存在很大的疑問(wèn)。
對(duì)于環(huán)境綜合類(lèi)PPP項(xiàng)目，王守清表示，國(guó)內(nèi)外關(guān)于PPP已有共識(shí)，4條原則缺一不可。第一，必須有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。政府擅長(zhǎng)控制的風(fēng)險(xiǎn)由政府控制，政府不擅長(zhǎng)的由企業(yè)控制。第二，要有明確的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。第三，績(jī)效支付，政府根據(jù)企業(yè)的績(jī)效表現(xiàn)付費(fèi)。第四，投資者要形成全產(chǎn)業(yè)鏈。
而據(jù)記者了解，在綜合類(lèi)環(huán)境整治PPP項(xiàng)目中，核心的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效考核支付體系，都還屬于正在探索的階段。而業(yè)界普遍擔(dān)憂，在此情況下達(dá)成大量項(xiàng)目，將面對(duì)非常多的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。
一方面，由于面對(duì)后期地方政府還款風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本更傾向于盡量在前期工程階段利用工程利潤(rùn)回流的方式盡早收回投入；另一方面，不少中標(biāo)方的核心能力在于“建設(shè)”或“建設(shè)+投資”，運(yùn)營(yíng)能力相對(duì)欠缺，在建設(shè)期后尋求退出是其重要考慮。
對(duì)此，在去年末召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會(huì)上，財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、副部長(zhǎng)史耀斌曾直言，PPP存在“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”現(xiàn)象，部分項(xiàng)目缺乏運(yùn)營(yíng)和績(jī)效考核，實(shí)質(zhì)上是拉長(zhǎng)版的BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)╉?xiàng)目。
在北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)投融資部部長(zhǎng)尹志國(guó)看來(lái)，重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)象的普遍存在，可能是未來(lái)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的隱患。“一些大央企猛拿訂單，就是打算先拿到前面的投資回報(bào)，不考慮長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。因?yàn)楹竺孢\(yùn)營(yíng)維護(hù)利潤(rùn)低，可以甩給政府。個(gè)人認(rèn)為這樣后患無(wú)窮，對(duì)政府和公眾都是非常大的風(fēng)險(xiǎn)。一旦項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題，政府還是要負(fù)責(zé)。”
而在地方政府可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)之外，業(yè)界的關(guān)注點(diǎn)還在于，這一輪綜合建設(shè)類(lèi)PPP將給環(huán)保產(chǎn)業(yè)將帶來(lái)怎樣的影響。諸大建說(shuō)，威立雅在上海2002年的時(shí)候宣布將不再以投資為主導(dǎo)，而以運(yùn)營(yíng)服務(wù)為業(yè)務(wù)主要內(nèi)容。這被上海政府評(píng)價(jià)為是一次業(yè)務(wù)上的升級(jí)。“我們能不能培養(yǎng)出以高水平運(yùn)營(yíng)服務(wù)為主的企業(yè)，而不是擅長(zhǎng)做一錘子投資建設(shè)這樣的企業(yè)呢？這也是PPP中非常重要的第二個(gè)P。”
作為國(guó)際環(huán)境產(chǎn)業(yè)巨頭，蘇伊士、威立雅開(kāi)拓全球市場(chǎng)的基礎(chǔ)是高水平的技術(shù)解決方案和專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)。其在中國(guó)，近兩年也已經(jīng)完成了向?qū)I(yè)化運(yùn)營(yíng)方向的回歸。在城市生活污水、工業(yè)園區(qū)污染治理、土壤修復(fù)、危化品處置等方面，專(zhuān)業(yè)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)正在為其贏得更多的國(guó)內(nèi)客戶(hù)。
到位監(jiān)管：信息公開(kāi)見(jiàn)效快
公開(kāi)和透明是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的重要途徑，從項(xiàng)目的可研、立項(xiàng)開(kāi)始，直到建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，都必須有監(jiān)管參與
“我在2008年就準(zhǔn)備了PPP項(xiàng)目監(jiān)管講稿，實(shí)際上到現(xiàn)在沒(méi)有人請(qǐng)我去做關(guān)于這方面的演講。”王守清的“吐槽”反映了業(yè)界對(duì)PPP風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂和監(jiān)管的迫切呼吁。大量項(xiàng)目如此快速地推進(jìn)，涉及的投資都達(dá)億元級(jí)別，作為最終的買(mǎi)單者，地方政府和公眾對(duì)環(huán)境PPP項(xiàng)目的技術(shù)方案、施工質(zhì)量、運(yùn)行效果都有著關(guān)切。
“沒(méi)有監(jiān)管就沒(méi)有效率的提升，沒(méi)有服務(wù)和產(chǎn)品水平的提升。”王守清特別強(qiáng)調(diào)，公開(kāi)和透明是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的重要途徑。“工作全過(guò)程的透明，可以引入公眾、媒體、甚至企業(yè)參與監(jiān)管。而且這個(gè)參與必須有制度，同時(shí)不能集中在事后，而是從項(xiàng)目的可研、立項(xiàng)開(kāi)始，直到建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，都必須有監(jiān)管參與。”
對(duì)此，亞洲開(kāi)發(fā)銀行高級(jí)PPP專(zhuān)員肖光睿表示，對(duì)PPP的科學(xué)有效監(jiān)管，需要完備的制度，這需要一個(gè)周期，其發(fā)揮作用也是需要時(shí)間的。“我個(gè)人認(rèn)為，PPP的信息公開(kāi)是能夠立竿見(jiàn)影、比較有效發(fā)揮監(jiān)管功效的手段，可以幫助政府監(jiān)管項(xiàng)目和社會(huì)投資人，同時(shí)也能幫助社會(huì)投資人和大眾監(jiān)管政府的活動(dòng)。”
他表示，亞行貸款項(xiàng)目的信息公開(kāi)度是比較高的，貸款文件、項(xiàng)目文件、批復(fù)文件全文都根據(jù)我們的要求上網(wǎng)公開(kāi)。同樣一些中國(guó)企業(yè)在參與世行、亞行項(xiàng)目的時(shí)候能夠做到，但是參與國(guó)內(nèi)一些項(xiàng)目的時(shí)候卻說(shuō)自己做不到，這是要思考的一個(gè)問(wèn)題。
不過(guò)這一問(wèn)題將逐步得到改善?！墩蜕鐣?huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》日前已經(jīng)發(fā)布。目前要求公開(kāi)的內(nèi)容包括項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、可行性研究報(bào)告和規(guī)范實(shí)施承諾書(shū)等。對(duì)此，業(yè)界人士表示，在環(huán)境類(lèi)PPP項(xiàng)目中，大量的投資最后還是要靠政府財(cái)政逐年支付的，地方政府和公眾對(duì)項(xiàng)目技術(shù)方案的可行性、性?xún)r(jià)比等擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
而王守清在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，我認(rèn)為PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)的禁區(qū)只有兩個(gè)，涉及到國(guó)家安全和企業(yè)專(zhuān)利，其余的都應(yīng)該可公開(kāi)。“當(dāng)然，公開(kāi)應(yīng)是分層級(jí)的，對(duì)不同機(jī)構(gòu)公開(kāi)不同的范圍，不是所有信息都上網(wǎng)。具體可以分為主動(dòng)和被動(dòng)公開(kāi)，前者是強(qiáng)制性的，后者是應(yīng)要求的，只要申請(qǐng)經(jīng)審核后就必須提供。”
“恰恰因?yàn)樗^的保密，為不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)提供了溫床。”E20平臺(tái)首席合伙人傅濤曾建議公開(kāi)PPP合同等信息，認(rèn)為這是低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管的最省力的方法，可從重點(diǎn)公開(kāi)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的所有相關(guān)合同等信息入手。
他表示，信息公開(kāi)為總結(jié)經(jīng)驗(yàn)提供了信息渠道，讓參與各方少走彎路；在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的形成，為政府識(shí)別選擇投標(biāo)公司作參考。“用公開(kāi)透明、多方監(jiān)督的方式促使經(jīng)驗(yàn)的積累、教訓(xùn)的吸取、倒逼良性競(jìng)爭(zhēng)的回歸。”
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