在今年全國兩會上，全國人大代表、廣東國鼎律師事務(wù)所主任朱列玉帶來了關(guān)于設(shè)立環(huán)境警察，加強對環(huán)境污染行為刑事打擊的建議。那么，我國在推進環(huán)境警察設(shè)立的過程中已進行過那些嘗試？國外環(huán)境警察又有哪些經(jīng)驗可供借鑒？本報今日刊登相關(guān)稿件，希望引發(fā)關(guān)注與思考。
探索推行環(huán)境警察創(chuàng)新執(zhí)法模式
各地要盡快補充完善相關(guān)法律和制度設(shè)計，成立的環(huán)境警察隊伍，職責上要保證專司環(huán)境執(zhí)法，人員和裝備上要高度專業(yè)化，機構(gòu)行政級別上要偏高，執(zhí)法上要體現(xiàn)權(quán)威性和震懾力。
進一步強化環(huán)境警察與環(huán)保部門的分工配合，進一步配備相關(guān)專業(yè)力量，提升處理環(huán)境案件的專業(yè)能力，切實增強環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法能力。
鄭軍
新《環(huán)境保護法》實施以來，我國環(huán)境執(zhí)法力度不斷加大。2015年，全國共有適用《環(huán)境保護法》配套辦法案件10091件，移送適用行政拘留案件2079件，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1685件。2016年，全國移送適用行政拘留案件3968件，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1963件，同比分別上升91%、16%。
未來一段時期內(nèi)，我國環(huán)境形勢依舊嚴峻，發(fā)展與保護之間的矛盾依然突出，環(huán)境污染犯罪依然會呈高發(fā)態(tài)勢。然而，長期以來，我國基層環(huán)境執(zhí)法力量相對薄弱，對違法排污行為的取證和懲處缺乏強有力的手段，調(diào)查過程中，往往容易發(fā)生犯罪嫌疑人逃匿和銷毀證據(jù)等行為。
環(huán)保部門對環(huán)境違法行為采取的執(zhí)法手段，基本上以行政執(zhí)法為主，時常面臨阻礙執(zhí)法、抗拒執(zhí)法等情況，有時甚至還存在對違法行為執(zhí)法不嚴、以罰代刑等問題，這些都在一定程度上影響了對環(huán)境違法犯罪行為的打擊效果。
我國環(huán)境警察的設(shè)立主要存在兩種模式
為遏制環(huán)境污染案件頻發(fā)的勢頭，從2006年起，我國一些地方陸續(xù)開始探索環(huán)保公安聯(lián)合執(zhí)法模式，如河北省安平縣公安局在縣環(huán)保局設(shè)立了環(huán)境保護派出所，加大對環(huán)境違法犯罪的打擊力度。2013年，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺，大幅降低了環(huán)境犯罪入刑門檻。
同年，環(huán)境保護部聯(lián)合公安部印發(fā)《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》，要求建立聯(lián)合執(zhí)法7項機制，運用刑事手段打擊環(huán)境違法犯罪行為。
在此背景下，我國越來越多的地方開始了設(shè)立環(huán)境警察的嘗試。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，我國共有河北、遼寧、內(nèi)蒙古、江蘇、貴州、山東、重慶、北京8省（自治區(qū)、市）在省級層面成立了專職的環(huán)境警察隊伍，還有許多地市和區(qū)縣結(jié)合實際也設(shè)立了環(huán)境警察，積累了大量有益的實踐經(jīng)驗。據(jù)初步梳理，各地環(huán)境警察主要有兩種模式。
一種是派駐環(huán)保部門工作型。在公安機關(guān)成立專職的環(huán)境警察隊伍，使用公安機關(guān)編制，人、財、物主要由公安機關(guān)保障。但環(huán)境警察入駐環(huán)保部門，日常工作由環(huán)保部門安排，部分地方還規(guī)定由環(huán)保部門對其工作進行定期考核。這種模式主要應(yīng)用在地市級和區(qū)縣級政府。
例如，2016年6月，廣東省汕頭市公安局成立治安巡警支隊環(huán)境保護偵查大隊，民警使用公安局編制，派駐市環(huán)保局合署辦公，業(yè)務(wù)上接受市環(huán)保局指導(dǎo)、指揮和調(diào)度，由市環(huán)保局對其工作履職情況進行定期考核。
另一種是公安機關(guān)內(nèi)設(shè)警種主導(dǎo)辦案型。在公安機關(guān)內(nèi)部成立專職的環(huán)境警察隊伍，使用公安機關(guān)編制，在各級公安機關(guān)辦公，人、財、物主要由公安機關(guān)保障，如有需要可聯(lián)合環(huán)保部門開展聯(lián)合執(zhí)法。這種模式主要應(yīng)用在省級和地市級政府。
例如，貴州省公安廳生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)總隊、遼寧省公安廳環(huán)境安全保衛(wèi)總隊、山東省公安廳食品藥品與環(huán)境犯罪偵查總隊、河北省公安廳環(huán)境安全保衛(wèi)總隊、云南省昆明市公安局環(huán)保分局等均采用這種模式。北京市公安局于2017年1月成立的環(huán)境食品藥品和旅游安全保衛(wèi)總隊，目前來看也屬于公安機關(guān)內(nèi)設(shè)警種主導(dǎo)辦案型。但有報道稱，北京環(huán)境警察將入駐北京市環(huán)境監(jiān)察總隊，屆時將有可能成為全國第一個在省級層面派駐公安干警到環(huán)保局工作的省級行政單位。
此外，我國大部分地方雖未普遍設(shè)立專職的環(huán)境警察隊伍，但往往在公安機關(guān)治安管理等機構(gòu)內(nèi)部確定了專職或兼職人員，負責與環(huán)保部門進行銜接，建立落實部門執(zhí)法協(xié)助機制，查處環(huán)境犯罪案件。
上述各地基于現(xiàn)狀，積極探索設(shè)立環(huán)境警察創(chuàng)新執(zhí)法模式的做法，對現(xiàn)階段補齊環(huán)境執(zhí)法短板、豐富環(huán)境執(zhí)法手段、縮短辦案時間、加大環(huán)境違法犯罪打擊力度、解決執(zhí)法過軟和以罰代刑等問題具有重要的現(xiàn)實作用。環(huán)境警察與環(huán)保行政執(zhí)法力量聯(lián)合執(zhí)法辦案，加強了環(huán)境執(zhí)法的整體力量。
環(huán)保部門可充分利用環(huán)境科學(xué)技術(shù)優(yōu)勢，發(fā)揮專業(yè)和技術(shù)支撐作用，公安部門則利用強制手段及時控制有關(guān)嫌疑人員，使違法證據(jù)得到固定保全。“環(huán)保+警察”的執(zhí)法模式，在加快涉嫌環(huán)境犯罪案件移送、保障環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察公正有效、嚴厲打擊暴力犯法等方面，均起到倍增效果的作用。
國外環(huán)境警察經(jīng)驗值得借鑒
從國際層面來看，目前世界上已有不少國家設(shè)立了環(huán)境警察。環(huán)境警察或類似功能的警種在美國、德國、俄羅斯、澳大利亞等國已有多年發(fā)展歷史。比如俄羅斯的生態(tài)警察、美國的環(huán)境執(zhí)行官、法國的綠色警察等，雖然稱謂、隸屬關(guān)系和組織形式上不盡相同，但在職責、執(zhí)法特點以及效果上有一些共同的特點。
第一，各國環(huán)境警察的設(shè)立都有明確的法律規(guī)定，機構(gòu)和職能都有法令和制度設(shè)計保障。比如，德國《基本法》規(guī)定了環(huán)境警察制度，而這一制度的具體依據(jù)是聯(lián)邦及各州的《警察法》。
第二，各國環(huán)境警察普遍行政級別較高，可以有效避開行政部門的權(quán)力限制，保證執(zhí)法獨立高效。比如，德國將環(huán)境警察設(shè)在內(nèi)政部的環(huán)境司。法國環(huán)境警察的編制也隸屬于內(nèi)政部，實際上是部局級獨立執(zhí)法機構(gòu)。
第三，各國環(huán)境警察執(zhí)法力度大，能有效打擊暴力犯法，極具權(quán)威性。比如，俄羅斯生態(tài)警察由內(nèi)務(wù)部抽調(diào)警員組成，執(zhí)法權(quán)限廣泛且力度大，包括拆除違章建筑、監(jiān)管工業(yè)污染和汽車尾氣、保護水源地、防止融雪劑污染、打擊濫伐林木、核查危險品處置等違法行為。澳大利亞環(huán)境警察人員眾多，統(tǒng)一著裝，佩戴臂章，專司環(huán)境執(zhí)法，極具權(quán)威性。
第四，各國環(huán)境警察隊伍的人員和裝備均高度專業(yè)化，完全能夠與生態(tài)環(huán)境現(xiàn)場執(zhí)法、現(xiàn)場處置的復(fù)雜特點相適應(yīng)。比如，法國的綠色警察局約為50人編制，由生物學(xué)家、醫(yī)生、憲兵等專業(yè)人員構(gòu)成，可以對由設(shè)備質(zhì)量、技術(shù)水平、工藝流程等導(dǎo)致的環(huán)境破壞開展一系列專業(yè)性調(diào)查。
國外設(shè)立環(huán)境警察，打擊環(huán)境違法犯罪，加大生態(tài)環(huán)境保護力度的做法，對我國改善環(huán)境有著重要啟示。當前，我國提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，強調(diào)綠水青山就是金山銀山，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，加快補齊生態(tài)環(huán)境突出短板。從現(xiàn)實意義來看，設(shè)立環(huán)境警察，加大環(huán)境保護執(zhí)法力度，能夠及時呼應(yīng)百姓對生態(tài)環(huán)境的熱切期盼，進一步表明政府在環(huán)境治理方面的決心。從制度設(shè)計考慮，刑事執(zhí)法上的微小投入會極大震懾犯罪行為，樹立執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威性，并為行政監(jiān)督與民事處罰帶來制度紅利。
在此，筆者有以下4點建議。
一是各地結(jié)合實際，加快建立具有地方特色的環(huán)境警察隊伍。尤其是環(huán)境問題突出、環(huán)境違法犯罪行為高發(fā)地區(qū)，可以結(jié)合自身實際，深入推行環(huán)境警察的執(zhí)法模式，充分發(fā)揮公安+環(huán)保“1+1>2”的環(huán)境執(zhí)法和打擊環(huán)境違法犯罪倍增效應(yīng)。筆者預(yù)測，未來幾年將有更多省市設(shè)立環(huán)境警察。根據(jù)國際上的做法，建議我國各地環(huán)境警察隊伍的名稱和組織形式可先不盡相同，但在職責、執(zhí)法特點以及效果上要體現(xiàn)一些共同原則。具體來講，各地要盡快補充完善相關(guān)法律和制度設(shè)計，成立的環(huán)境警察隊伍，職責上要保證專司環(huán)境執(zhí)法，人員和裝備上要高度專業(yè)化，機構(gòu)行政級別上要偏高，執(zhí)法上要體現(xiàn)權(quán)威性和震懾力。
二是倡導(dǎo)各地繼續(xù)深入開展創(chuàng)新實踐。各地環(huán)保部門和公安部門要在重大案件會商、案件信息共享、緊急案件聯(lián)合偵辦、應(yīng)急快速響應(yīng)等方面探索建立長效機制。環(huán)境警察試點地區(qū)要加強相互交流和借鑒，從法律保障、運行機制、專業(yè)能力等方面不斷探索環(huán)境警察的執(zhí)法新模式。進一步強化環(huán)境警察與環(huán)保部門的分工配合，進一步配備相關(guān)專業(yè)力量，提升處理環(huán)境案件的專業(yè)能力，切實增強環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法能力。
三是有關(guān)省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點省份，可先行推動普遍建立環(huán)境警察隊伍。垂管制度改革的指導(dǎo)意見中提出，要規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)和隊伍建設(shè)，試點省份結(jié)合綜合行政執(zhí)法改革，規(guī)范設(shè)置環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，重點充實一線環(huán)境執(zhí)法力量。加強地方各級環(huán)保部門與有關(guān)部門和單位的聯(lián)動執(zhí)法、應(yīng)急響應(yīng)，協(xié)同推進環(huán)境保護工作。對此，垂管制度改革試點省份可加快推進環(huán)境警察隊伍建設(shè)，率先建立健全環(huán)境警察管理體制，以促進環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍能力不足等問題的解決，從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)保部門單打獨斗的局面，規(guī)范和提升基層環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，加強基層環(huán)境執(zhí)法的整體力量。
四是完善環(huán)境執(zhí)法與司法銜接配合機制。環(huán)保部門要進一步加強與公安、檢察院、法院等部門的交流合作，通過辦理重大環(huán)境污染案件，建立并固化相關(guān)銜接配合的工作機制，尤其是要不斷完善環(huán)境警察與環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測的合作模式、職責分工和偵辦流程。對于暫時難以設(shè)立環(huán)境警察的地方，可按照《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》要求，建立環(huán)保部門與公安機關(guān)配合協(xié)同的執(zhí)法機制，通過聯(lián)合行動、聯(lián)合辦案，信息互通、資源共享，共同打擊環(huán)境違法犯罪行為，確保我國環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。
作者單位：中國—東盟（上海合作組織）環(huán)境保護合作中心
■相關(guān)鏈接
國外環(huán)境警察設(shè)立情況
環(huán)境警察雖然在我國是一個新生事物，但在俄羅斯、德國、法國等發(fā)達國家的環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域存在已久，并廣為人知。俄羅斯、德國、法國等國家的環(huán)境警察擁有強制性國家權(quán)力，在環(huán)境執(zhí)法中具有剛性優(yōu)勢。其管理權(quán)限很大，主要負責打擊環(huán)境污染行為。
俄羅斯
俄羅斯的環(huán)境警察機構(gòu)是莫斯科預(yù)防生態(tài)違法警察管理局，這支隊伍是由莫斯科市政府與俄羅斯內(nèi)務(wù)部協(xié)定的，能夠直接介入莫斯科市的環(huán)境執(zhí)法工作。
莫斯科市政府每年給俄羅斯內(nèi)務(wù)部撥款，內(nèi)務(wù)部抽調(diào)警員組成莫斯科市生態(tài)警察。俄羅斯生態(tài)警察在人員構(gòu)成上不僅要求高學(xué)歷，還要求有專業(yè)相關(guān)度，這是生態(tài)警察與其他警種本質(zhì)上的不同。
俄羅斯生態(tài)警察的職責主要有3個方面：預(yù)防生態(tài)犯罪和環(huán)境行政違法，這是最具有強制力的環(huán)境執(zhí)法過程，警察攜帶的武器大多數(shù)用于履行這項職責；為環(huán)保機關(guān)及工作人員的正?；顒雍桶踩峁┍Ｕ希粚Τ鞘泻推渌匀槐Ｗo區(qū)實行監(jiān)管。
德國
德國的環(huán)境警察設(shè)立在隸屬于聯(lián)邦內(nèi)政部的環(huán)境司。在德國，環(huán)境保護被寫進了《基本法》，德國環(huán)境警察的設(shè)立以《基本法》為依據(jù)。
德國聯(lián)邦及各州的《警察法》及配套的細致法規(guī)，對環(huán)境警察機構(gòu)的設(shè)立與變更、職責，包括各類警察職權(quán)交叉、管轄權(quán)沖突時該如何協(xié)調(diào)處理等，都作了明確而詳細的規(guī)定。德國的環(huán)境警察從頭到腳都有法律法規(guī)的全面“武裝”。
同時，德國聯(lián)邦和各州的刑事警察、水上警察、森林警察也具備環(huán)保職責，只要在其職責范圍內(nèi)，都有行使環(huán)境執(zhí)法的權(quán)力。
德國的警察機構(gòu)高度專業(yè)化，環(huán)境警察的多個專門機構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)不同而設(shè)立，在這些機構(gòu)內(nèi)部進一步分支出更加專業(yè)的下一級機構(gòu)。在環(huán)境執(zhí)法中，警察刑事偵查技術(shù)之專業(yè)、設(shè)備儀器之精密，世界領(lǐng)先。
法國
法國的綠色警察全稱是打擊環(huán)境違法行為中心局，編制上隸屬法國內(nèi)政部。打擊環(huán)境違法行為中心局由生物學(xué)家、醫(yī)生、憲兵等較為專業(yè)的人員構(gòu)成。
法國國民在環(huán)保方面的素質(zhì)普遍較高，故意違法污染環(huán)境破壞資源的行為較少，大多為過失行為。綠色警察主要負責對這些過失導(dǎo)致的環(huán)境破壞行為進行調(diào)查。
提交關(guān)閉
