導讀:為科學、客觀地評估中國城市PPP發(fā)展環(huán)境，清華PPP研究中心自2016年下半年組織專門力量，針對中國城市PPP發(fā)展環(huán)境開展研究，歷經理論模型研究、指標體系構建、數(shù)據(jù)收集整理、指數(shù)計算合成等環(huán)節(jié)，并多次召開專家論證會，最終從政府治理、財政保障、營商環(huán)境和發(fā)展需求等四個維度構建了中國PPP發(fā)展環(huán)境評價體系(包括33個指標)，并以289個地級及以上城市為對象，編制完成了“2017年中國城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)”，現(xiàn)予以正式發(fā)布。清華PPP研究中心希望該指數(shù)的發(fā)布，能夠為各級政府、社會資本和中介服務機構等提供參考，更好地引導PPP項目的投資、建設和運營，促進PPP事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
1. 編制背景
PPP模式(Public-Private Partnership, 公私伙伴關系，國內稱為“政府和社會資本合作”)是企業(yè)及社會力量參與基礎設施和公共服務領域的一種創(chuàng)新模式，是供給側結構性改革在公共產品供給領域的具體體現(xiàn)。引入PPP模式，一方面將有助于激發(fā)各類市場和社會主體參與公共產品供給的積極性，解決公共投入不足的問題，緩解公共產品領域的供需矛盾;另一方面也有助于在公共產品和服務領域引入競爭機制和企業(yè)的運營管理經驗，提高公共產品的供給效率和水平。
近年來尤其是2014年以來，黨中央國務院高度重視PPP模式的應用和推廣，將其作為創(chuàng)新公共服務供給機制、激發(fā)市場活力、打造經濟新增長點的重要舉措。國家有關部委和地方各級政府也大力推廣PPP模式，推進PPP項目落地，尤其是在交通基礎設施、污水處理、能源供應、環(huán)境保護等領域取得了較為明顯的成效。截至2016年12月末，根據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國入庫項目1.1萬個，投資額13.5萬億元，其中，已簽約落地的1,351個，投資額2.2萬億元。但同時也要看到，我國PPP模式的推廣應用還面臨一系列挑戰(zhàn)，包括PPP認識不統(tǒng)一、偽PPP項目過多、重融資輕運營、民企參與不積極、政府能力建設滯后等，根本原因在于PPP的發(fā)展環(huán)境還不夠健全，在一定程度上制約了PPP事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
為科學、客觀地評估中國城市PPP發(fā)展環(huán)境，清華PPP研究中心自2016年下半年組織專門力量，針對中國城市PPP發(fā)展環(huán)境開展研究，歷經理論模型研究、指標體系構建、數(shù)據(jù)收集整理、指數(shù)計算合成等環(huán)節(jié)，并多次召開專家論證會，最終從政府治理、財政保障、營商環(huán)境和發(fā)展需求等四個維度構建了中國PPP發(fā)展環(huán)境評價體系(包括33個指標)，并以289個地級及以上城市為對象，編制完成了“2017年中國城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)”，現(xiàn)予以正式發(fā)布。清華PPP研究中心希望該指數(shù)的發(fā)布，能夠為各級政府、社會資本和中介服務機構等提供參考，更好地引導PPP項目的投資、建設和運營，促進PPP事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
2.PPP發(fā)展環(huán)境：內涵和評價框架
PPP發(fā)展環(huán)境是指伴隨PPP項目全生命周期(包括從設計、建設、運營、移交等各個環(huán)節(jié))發(fā)展的各種條件和因素的綜合，包括影響PPP項目的社會因素、經濟因素、政治因素和法律因素等方面，也是一個國家或地區(qū)綜合競爭力的重要體現(xiàn)。這些因素能綜合地反映一個國家或地區(qū)是否適合、從多大程度上適合以PPP模式進行基礎設施和公共服務的投資、建設和運營，能夠為政府及社會資本方進行PPP模式決策提供參考，同時為各地政府完善PPP發(fā)展環(huán)境提供指引。
通過系統(tǒng)研究國內外前沿文獻、梳理我國PPP相關政策文件、剖析國內外PPP典型案例、組織專家論證會等等方法，課題組構建了中國城市PPP發(fā)展環(huán)境概念框架，包括四個關鍵維度：政府治理、財政保障、營商環(huán)境、發(fā)展需求，每個維度由3-5個子維度來刻畫，如圖1所示。
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圖1 中國城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)評價框架
政府治理主要反映了政府能力和政府信譽。良好的政府治理水平有助于構建良好的政社合作關系，提升社會資本方對政府合作方的信賴，增強社會資本方以PPP模式投資、建設和運營當?shù)鼗A設施和公共服務項目的信心。此外，具備PPP項目實施和管理經驗的地方政府，能夠更有效地推進PPP項目。
財政保障主要衡量地方政府財政能力和健康程度。許多PPP項目都需要地方財政的支持，地方財政本身的健康程度影響著PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。本研究通過財政汲取能力、財政自給率和地方債務水平來衡量地方政府的財政保障能力。
營商環(huán)境主要反映一個地方的經濟社會發(fā)展水平、制度環(huán)境、開放程度和基礎設施水平，是支撐社會投資及PPP項目建設運營的軟件和硬件環(huán)境。良好的制度環(huán)境有助于為PPP項目形成持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展預期。
發(fā)展需求主要反映一個地方在基礎設施和公共服務等公共產品上的需求缺口，以及地方政府采用PPP模式提供這些公共產品的意愿，反映了PPP發(fā)展的客觀需求和主管需要。發(fā)展需求越大，預示著更加廣闊的市場空間和更大的投資機會。
3. 指標和編制方法
考慮到數(shù)據(jù)的權威性、可獲得性和可比性，本輪指數(shù)編制所選取的指標均為官方統(tǒng)計年鑒或其他權威機構發(fā)布的數(shù)據(jù)，以提高指標編制的透明度和公信力。不過，受數(shù)據(jù)可獲得性的限制，對于某些難以找到準確指標來衡量的維度或子維度，我們遴選了部分替代指標或近似指標來代替;對于某些缺乏地市級數(shù)據(jù)的指標，我們使用了省級數(shù)據(jù)代替。在反復研究、論證、測算和比較的基礎上，總計遴選了33個指標，如表1所示。
表1 PPP發(fā)展指數(shù)指標體系表
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由于各項指標數(shù)據(jù)的量綱不同，本研究借鑒了IMD、WEF等國際知名指數(shù)編制機構的方法：
(1)采用Z-score 標準化方法對所有原始指標進行無量綱化和標準化處理;
(2)同一層級指標原則上采用等權重法進行加權;
(3)PPP指數(shù)和4個分項指數(shù)的計算均采用以下公式，還原到40-100分，其中表現(xiàn)最好的為100分，最差的為40分，公式如下：
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圖2 中國城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)編制方法
4. 2017年度指數(shù)的主要結果
中國城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)100強
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36個大中城市PPP指數(shù)排名
地級城市PPP指數(shù)50強
5. 中國城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)的診斷
事實上，很多城市在PPP發(fā)展環(huán)境各個維度上的表現(xiàn)并不均衡。本指數(shù)也為診斷和分析各個城市的PPP發(fā)展環(huán)境提供了工具，為優(yōu)化和完善各地PPP發(fā)展環(huán)境提供了指引。下圖展示了上海、重慶和北京在四個維度上的表現(xiàn)。
北京的PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)位居第一，且大幅領先于其他城市，其在4個分項維度上的得分均在80分以上，反映了較為均衡的PPP發(fā)展環(huán)境。
上海在政府治理、財政保障、營商環(huán)境等維度上的得分都非常高，接近滿分，但發(fā)展需求維度得分只有54.5分，主要原因在于很高的城鎮(zhèn)化率和較少的PPP入庫項目。當前，上海的城鎮(zhèn)化率已經達到了89.3%，在省級行政區(qū)劃中名列第一，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的增長空間相對較小，對基礎設施建設需求也相對較低，反映了較低的PPP項目客觀發(fā)展需求。根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺統(tǒng)計數(shù)據(jù)，上海入庫項目數(shù)量只有1個、金額為14億，遠低于全國平均水平，在一定程度上也反映上海發(fā)展PPP項目的主觀意愿較低。
重慶在政府治理、發(fā)展需求等維度上接近滿分，但是財政保障為72分、營商環(huán)境為71.2分，主要原因在于較高的地方債務水平和較高的宏觀稅負水平。根據(jù)Wind資訊庫數(shù)據(jù)，截至2015年末，重慶城投債規(guī)模為2465億元，是重慶公共預算收入2155億元的1.2倍，遠高于全國289個城市約0.5倍的平均水平。
團隊成員：
負責人：楊永恒
成 員：武 健、王盈盈、汪佩潔、龔 璞
特別感謝出席專家論證會的各位專家提出的寶貴意見和建議，他們分別是王守清、周志忍、孟春、鄧國勝、管清友、林華、羅桂連等。
特別聲明：
本指數(shù)僅僅是反映各地PPP的發(fā)展環(huán)境，為各級政府和社會資本開展PPP相關業(yè)務提供參考，希望指數(shù)的內涵不被過度詮釋;
受數(shù)據(jù)可獲得性的限制，本指數(shù)采用的數(shù)據(jù)或許不能很好地揭示指標內涵，課題組未來會努力甄別和遴選更加恰當?shù)闹笜?
本指數(shù)的數(shù)據(jù)均來自官方統(tǒng)計年鑒或公開發(fā)布的數(shù)據(jù)，課題組不對數(shù)據(jù)的真實性負責;
由于水平和能力所限，難免有錯誤和遺漏之處，歡迎各界批評指正，以幫助我們進一步優(yōu)化和完善。受篇幅所限，本發(fā)布版只列出了大中城市和部分地級市的指標。如需更為詳細全面的數(shù)據(jù)或特定城市的PPP發(fā)展環(huán)境綜合診斷報告，可聯(lián)系清華大學PPP研究中心：TUPPP@tsinghua.edu.cn。
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