期待了二十年的《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)草案）破繭而出，迎接它的卻是眾多的質(zhì)疑之聲。
“這樣修有可能浪費(fèi)了一次修法機(jī)會(huì)。”呂忠梅準(zhǔn)備以個(gè)人名義，再次向人大提出修訂建議。
2012年8月31日，草案公布，社會(huì)公眾可在9月30日前提交意見(jiàn)。
呂忠梅從1982年就開(kāi)始學(xué)習(xí)和研究環(huán)境資源法，曾是湖北省高級(jí)人民法院最年輕的副院長(zhǎng)，現(xiàn)為湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)。作為兩屆全國(guó)人大代表，她分別于2003和2008年兩次聯(lián)名30名以上人大代表提出修訂《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的議案。而十年的全國(guó)人大會(huì)議上，關(guān)于修改環(huán)境保護(hù)法的建議更是提了多次。兩次議案都列入了人大常委會(huì)審議范圍，每次的回復(fù)都是“正在研究中”以及相關(guān)部門(mén)的“研究成果”。
2011年初，環(huán)保法修訂終于啟動(dòng)。但對(duì)新鮮出爐的草案，各方質(zhì)疑大過(guò)驚喜。
“抓了芝麻丟了西瓜”
我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保法修訂于1989年，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，與后期制定的單項(xiàng)法律（如大氣污染防治法等）不銜接。二十多年來(lái)，要求修訂的呼聲不斷。1995年-2012年，全國(guó)人大代表共2474人次以及臺(tái)灣代表團(tuán)、海南代表團(tuán)提出的議案達(dá)78件。
不同于大部分在2008年就列入十一屆全國(guó)人大立法規(guī)劃的項(xiàng)目，環(huán)境保護(hù)法修改在本屆人大中期才被列入2011年立法工作計(jì)劃。
這仿佛是對(duì)多年呼聲的回應(yīng)，在啟動(dòng)修訂的會(huì)上，呂忠梅獲悉本次修訂的重點(diǎn)涉及解決與單項(xiàng)法不一致等三大問(wèn)題，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污收費(fèi)、限期治理、公眾環(huán)境權(quán)益等八項(xiàng)制度。雖然不是設(shè)想中的“大改”，但她認(rèn)為“中改”也值得期待。
然而，剛剛公布的草案卻由“中改”降為了“小改”，人大常委會(huì)已經(jīng)確定的修法重點(diǎn)中要么完全沒(méi)有涉及，要么淺嘗輒止。更令呂忠梅意外的是，環(huán)保部曾對(duì)她在全國(guó)人大會(huì)議上有關(guān)修法建議有過(guò)詳盡的回復(fù)。“環(huán)保部的建議不如學(xué)者激進(jìn)，但是這次草案中，環(huán)保部的許多建議也沒(méi)有被采納。”
此次修訂由全國(guó)人大環(huán)資委組織，環(huán)保部受其委托起草部門(mén)建議稿。2012年9月10日，一名環(huán)保部人士對(duì)南方周末記者說(shuō)：“我們提了一大本，但很多重要建議沒(méi)有被采納。”9月13日，環(huán)保部組織專(zhuān)家和NGO的研討會(huì)，以期對(duì)草案提出建議。
2011年4月，在環(huán)境資源法師資力量較強(qiáng)的武漢大學(xué)法學(xué)院，人大環(huán)資委和環(huán)保部的官員和專(zhuān)家們開(kāi)展了座談，中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)蔡守秋第一個(gè)發(fā)言。68歲的蔡守秋曾參加過(guò)1989年環(huán)保法修訂。在這次座談會(huì)上，他重申了呼吁多年的建議。集多年的研究成果，一個(gè)星期之后，武大法學(xué)院信心滿滿地提交了修訂建議。
然而，2012年初，在北京舉辦的專(zhuān)家研討會(huì)上，蔡守秋發(fā)現(xiàn)重要的建議大多被刪了，只是增加了單項(xiàng)法中的已有規(guī)定，他著急地對(duì)全國(guó)人大環(huán)資委的工作人員說(shuō)：“你們這是抓了芝麻丟了西瓜！”
蔡守秋被告知那些建議若被采納，草案則難以通過(guò)。“少改總比不改好。”老先生很無(wú)奈。由于分歧較大，業(yè)內(nèi)甚至傳出修訂可能被擱置的消息。
如今草案終昭示天下，表示失望的不只是學(xué)者。2011年，湖南省人大環(huán)資委曾協(xié)助當(dāng)?shù)厝舜蟠硖峤涣私ㄗh，但是對(duì)于如今的草案，“沒(méi)有達(dá)到預(yù)期，必須從根本上改變。”湖南省人大環(huán)資委監(jiān)督處處長(zhǎng)劉帥說(shuō)，“出于職責(zé)，我們會(huì)繼續(xù)建議完善環(huán)境信息公開(kāi)等條款。”
方向?qū)︻^，步子不大
“方向?qū)︻^。”盡管草案難如人意，但上海交通大學(xué)教授王曦給出了這樣的點(diǎn)評(píng)，“即使規(guī)定仍有不足，但在政府、企業(yè)和公眾之間良性互動(dòng)機(jī)制上走出重要一步，應(yīng)該繼續(xù)走下去。”
2007年起，王曦的課題組梳理了歷年的環(huán)保事件，發(fā)現(xiàn)很多事件背后都有地方政府的不作為或亂作為。“太湖污染是沿岸政府多年環(huán)保履職不力的積累，諸多的血鉛事件則是地方政府招商引資決策失誤或管理不力。”
現(xiàn)行環(huán)保法和單項(xiàng)法對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，但對(duì)政府的規(guī)定寥寥無(wú)幾。草案的說(shuō)明中也明確提出“對(duì)政府及其有關(guān)部門(mén)濫用行政權(quán)力和不作為的監(jiān)督缺乏法律規(guī)定是現(xiàn)行相關(guān)法律的共性問(wèn)題”。
通過(guò)對(duì)國(guó)外的環(huán)保法研究，王曦發(fā)現(xiàn)美國(guó)在上世紀(jì)六七十年代的環(huán)境立法高峰期時(shí)，首先頒布的是《國(guó)家環(huán)境政策法》，“第一刀就是砍向政府。我國(guó)環(huán)保法要改造成‘管政府’的法，落實(shí)政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。”
這也是本次修訂不多的亮點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)了政府責(zé)任、監(jiān)督和法律責(zé)任。草案將現(xiàn)行環(huán)保法中僅有的一條原則性規(guī)定擴(kuò)展為“監(jiān)督檢查”一章，增加規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”，政府還應(yīng)定期向人大報(bào)告環(huán)保工作。
其他專(zhuān)家也肯定了草案中對(duì)于政府的規(guī)定，這也是修訂啟動(dòng)的八項(xiàng)重點(diǎn)之一，但目前的規(guī)定依然淺嘗輒止。“怎么問(wèn)責(zé)政府？問(wèn)責(zé)范圍、程序、后果都沒(méi)有。有人認(rèn)為，對(duì)這一條，意見(jiàn)不一致，不好寫(xiě)。其實(shí)，地方政府不同意加入這一條很正常，但環(huán)境保護(hù)法維護(hù)的是社會(huì)公共利益和國(guó)家與民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，必須從這個(gè)角度，進(jìn)行利益選擇與平衡。”呂忠梅直言。
語(yǔ)焉不詳會(huì)繼續(xù)導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。“武漢、北京等地暴雨水淹的悲劇并非偶然。”武漢市環(huán)保局政策法規(guī)處處長(zhǎng)劉文潔說(shuō)。他認(rèn)為地方政府寧可投巨資大建廣場(chǎng)、馬路，也不愿意花小錢(qián)建污水收集管網(wǎng)、垃圾填埋場(chǎng)等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施。這正是因?yàn)?，雖然“縣級(jí)以上人民政府對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，但是究竟負(fù)責(zé)什么，不負(fù)責(zé)將承擔(dān)什么后果，由誰(shuí)來(lái)追責(zé)都沒(méi)有明確規(guī)定。
備受期待的“政策環(huán)評(píng)（對(duì)政府出臺(tái)的政策進(jìn)行環(huán)評(píng)）”最終也未能列入草案。2003年頒布的環(huán)評(píng)法中規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目（如建設(shè)一個(gè)工廠）和規(guī)劃環(huán)評(píng)（如規(guī)劃一個(gè)工業(yè)園區(qū)）需要環(huán)評(píng)，而草案中只加入了規(guī)劃環(huán)評(píng)的規(guī)定，以與環(huán)評(píng)法保持一致。
“建設(shè)項(xiàng)目針對(duì)的主要是一個(gè)點(diǎn)，政策造成的影響更大，不當(dāng)?shù)恼邥?huì)導(dǎo)致更大的損害。”蔡守秋說(shuō)在臺(tái)灣和深圳都有政策環(huán)評(píng)的規(guī)定，但現(xiàn)在卻“害怕對(duì)政府管得太多”。
被遺忘的公眾環(huán)境權(quán)
對(duì)于啟動(dòng)修訂時(shí)提及的八項(xiàng)重點(diǎn)制度，呂忠梅說(shuō)有的還看到了一些影子，有的則完全沒(méi)有見(jiàn)到，后者她首先想到的就是公眾環(huán)境權(quán)益。
這也正是環(huán)境資源法學(xué)界老專(zhuān)家們長(zhǎng)期的關(guān)注點(diǎn)，“政府、企業(yè)和公眾，三方缺一不可，公眾的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定較為籠統(tǒng)。”中國(guó)社科院的馬驤聰教授是我國(guó)最早一批環(huán)境資源法學(xué)家，參與了我國(guó)1979年第一部環(huán)境保護(hù)法（試行）的起草。在電話那頭，78歲的馬老師依然可以從總則開(kāi)始，清晰地列出一條條修訂建議：“環(huán)境權(quán)包括參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，應(yīng)該列入。”
“環(huán)境權(quán)就是享有清潔和適宜的環(huán)境的權(quán)利，1989年修訂環(huán)保法時(shí)，我的第一稿就寫(xiě)了環(huán)境權(quán)。”二十多年來(lái)，蔡守秋一直推進(jìn)環(huán)境權(quán)加入環(huán)保法。
“公眾環(huán)境權(quán)益在環(huán)境法上的體現(xiàn)首先是要對(duì)公民環(huán)境權(quán)做出明確宣示，如果規(guī)定了環(huán)境權(quán)，參與環(huán)境保護(hù)、提起公益訴訟、監(jiān)督企業(yè)污染和破壞環(huán)境的行為、監(jiān)督政府、提出損害賠償?shù)榷几幸罁?jù)。”呂忠梅解釋?zhuān)?ldquo;我國(guó)憲法中規(guī)定了公民享有生命健康權(quán)，環(huán)境權(quán)作為在良好環(huán)境中生存的權(quán)利，可以成為其組成部分。”
知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)都是環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)，多位學(xué)者認(rèn)為，如果一開(kāi)始就讓公眾參與，知情并表達(dá)意愿，就會(huì)避免出現(xiàn)諸如2012年7月啟東市民對(duì)于污水排海管道的抗議事件。可惜環(huán)境權(quán)，或是更直接的加強(qiáng)公眾參與都沒(méi)有列入草案。
同樣，被業(yè)界寄予厚望的其他建議，如解決環(huán)評(píng)中事后補(bǔ)評(píng)、邊建邊評(píng)等癥結(jié)問(wèn)題也沒(méi)有列入草案。
而對(duì)于列入草案的建議，業(yè)內(nèi)認(rèn)為，有的規(guī)定過(guò)細(xì)，有的卻沒(méi)有操作性，比如同樣呼喚多年的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
“上游為保護(hù)好水源而限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，下游應(yīng)給予上游補(bǔ)償。有時(shí)候一個(gè)碼頭之隔，對(duì)面就是污染企業(yè)，心里不平衡。”劉帥說(shuō)，“我們十年前就開(kāi)始反映，只有國(guó)家規(guī)定了，地方操作才有依據(jù)，不然干著急。”
然而，草案只有短短的一句“健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，幾乎沒(méi)有操作性。
派別之爭(zhēng)，部門(mén)之爭(zhēng)
“有限修改”的總目標(biāo)注定了此次修法只能邁出小小的一步，對(duì)此，北京大學(xué)教授汪勁在2011年發(fā)表了《<環(huán)保法>修改從“有限”實(shí)現(xiàn)“有效”必須解決的十大課題》。
為什么要“有限修改”，汪勁在文中的分析是：“似乎從修法思路上回避了模式選擇問(wèn)題”。
近二十年來(lái)，針對(duì)環(huán)保法改不改、怎么改、改什么，學(xué)界形成了多種模式和觀點(diǎn)。
據(jù)汪勁統(tǒng)計(jì)，全國(guó)人大包括其常委會(huì)制定的法律約有270多部，其中近十分之一和環(huán)境、資源、能源、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等相關(guān)，環(huán)保法基本被架空。所以有的專(zhuān)家建議廢止，有的建議改造。
而對(duì)環(huán)保法的性質(zhì)，亦有法典模式、基本法等模式的爭(zhēng)論。其中法典模式是指對(duì)所有相關(guān)法律、法規(guī)加以研究審查、修改或補(bǔ)充；基本法則類(lèi)似于美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》，全面規(guī)定國(guó)家的環(huán)境管理責(zé)任和公民的環(huán)境權(quán)利。
“編纂環(huán)境保護(hù)法典是長(zhǎng)期任務(wù)”，草案說(shuō)明中如是稱(chēng)，可見(jiàn)法典不是短期修訂目標(biāo)。而在江蘇省人大環(huán)資處處長(zhǎng)張馳看來(lái)，在2011年各地環(huán)資委參與的研討會(huì)上，即便仍有不少人支持基本法的修訂模式，但“根本改不下去”。因?yàn)?ldquo;但凡涉及調(diào)整部門(mén)利益和地方關(guān)系的重大法律條文，修正案是放不進(jìn)去的，本次修正案的主旨就是適應(yīng)性修改；而編纂環(huán)境法典旨在整合資源環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)制度，也涉及現(xiàn)行行政體制和部門(mén)法律關(guān)系的調(diào)整”。
對(duì)此，草案說(shuō)明亦有提及：“有的部門(mén)提出增加行政管理體制和職責(zé)方面的要求……對(duì)這些意見(jiàn)，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法未涉及，并且國(guó)務(wù)院相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)之間意見(jiàn)分歧較大，建議進(jìn)一步研究和實(shí)踐，通過(guò)適時(shí)修改有關(guān)法律或者建立和完善行政法規(guī)來(lái)解決，因此，本次修改未采納這些意見(jiàn)。”
不過(guò)環(huán)保法的專(zhuān)家和相關(guān)人員仍在積極發(fā)聲，中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)在微博上直斥了草案的四點(diǎn)不足；汪勁計(jì)劃在2012年9月30日之前組織一次專(zhuān)家研討會(huì)；王曦和張馳也會(huì)抓住機(jī)會(huì)再提交一次建議。王曦認(rèn)為，對(duì)于未列入的公益訴訟，8月31日通過(guò)的民訴法修正案已有突破性的規(guī)定，環(huán)保法應(yīng)該與之保持一致。
他們并不知道自己的努力能夠改觀多少，但總抱有一絲責(zé)任感。正如汪勁的文中所言，“若修改不當(dāng)，則會(huì)給未來(lái)構(gòu)建環(huán)境法律體系或者法典化編撰帶來(lái)更多麻煩。”
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