吳舜澤 萬(wàn)軍 賈杰林 張菲菲 李新
編者按
國(guó)務(wù)院近日發(fā)布了《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》，這一規(guī)劃再次明確，到2015年，全國(guó)化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量各減少8％，氨氮和氮氧化物排放總量各減少10％的減排目標(biāo)。“十一五”污染減排指標(biāo)超額完成，為“十二五”污染減排打下了怎樣的基礎(chǔ)？還有哪些問(wèn)題尚未解決？本期特約請(qǐng)相關(guān)專家對(duì)“十一五”污染減排成效進(jìn)行解讀，以期對(duì)讀者有所借鑒。
“十一五”時(shí)期，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視環(huán)境保護(hù)工作，將主要污染物排放總量作為約束性指標(biāo)納入“十一五”規(guī)劃綱要。各級(jí)政府、各部門以落實(shí)污染物減排約束性目標(biāo)為抓手，注重環(huán)境質(zhì)量改善，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，大力推進(jìn)污染防治進(jìn)程，進(jìn)一步加大環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理力度，部分區(qū)域環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，全面實(shí)現(xiàn)了“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃確定的主要目標(biāo)，完成了重點(diǎn)任務(wù)。
總體上看，“十一五”期間污染減排成效顯著，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速期，超額完成主要污染物排放總量控制約束性指標(biāo)，實(shí)屬不易，綜合效益顯現(xiàn)。但“十一五”污染減排存在一些問(wèn)題需要進(jìn)一步研究解決，我國(guó)污染減排仍任重道遠(yuǎn)。
一、在環(huán)境壓力超過(guò)規(guī)劃預(yù)期的情景下，仍超額完成減排任務(wù)實(shí)屬難能可貴
“十一五”期間，部分與環(huán)境相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)實(shí)際情況超過(guò)預(yù)期。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超出目標(biāo)13.7萬(wàn)億元，城鎮(zhèn)人口多增加1100萬(wàn)人，多消耗5.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的能源，節(jié)能降耗指標(biāo)低于目標(biāo)0.9個(gè)百分點(diǎn)，服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重低于預(yù)期0.5個(gè)百分點(diǎn)。這些因素偏離了“十一五”規(guī)劃10％減排基準(zhǔn)情景，增加了208萬(wàn)噸化學(xué)需氧量(簡(jiǎn)稱COD)和493萬(wàn)噸二氧化硫減排壓力。
到2010年，COD和二氧化硫排放量比2005年減少了12.45％和14.29％。與“十一五”規(guī)劃提出的COD和二氧化硫排放總量削減10％的約束性指標(biāo)相比，分別多削減了34.7萬(wàn)噸和109.4萬(wàn)噸，“十一五”污染減排指標(biāo)超額完成。同口徑相比，2010年全國(guó)二氧化硫排放量下降到2003~2004年水平，COD排放量持續(xù)下降。
考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的污染物新增量因素，“十一五”期間各項(xiàng)工程和措施實(shí)際完成COD削減694萬(wàn)噸(占2005年排放量的49％)，二氧化硫削減1044萬(wàn)噸(占2005年排放量的41％)。換言之，“十一五”期間消化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成的新增污染物排放量COD518萬(wàn)噸，二氧化硫680萬(wàn)噸。因此，控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的新增污染，鞏固主要污染物減排成果，是中國(guó)新時(shí)期污染減排面臨的首要任務(wù)和最大困難。
二、工程治污貢獻(xiàn)最大，奠定了實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的基礎(chǔ)
初步測(cè)算，“十一五”期間，中央財(cái)政環(huán)保累計(jì)投入超過(guò)1666.53億元，是“十五”投資的近3倍。全社會(huì)加大了環(huán)保投入，“十一五”期間環(huán)保投資超過(guò)兩萬(wàn)億元。其中“十一五”污染減排工程總投入約為8160億元，包括建設(shè)投資4550億元，運(yùn)行費(fèi)用約3610億元，保障了治污減排工程建設(shè)。
到2010年，河北、河南、湖南、貴州等16個(gè)省(區(qū)、市)轄區(qū)內(nèi)縣縣建有污水處理廠。全國(guó)累計(jì)建成城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施2832座(“十一五”期間增加約2000座)，處理能力達(dá)到1.25億立方米/日(“十一五”期間增加6535萬(wàn)立方米/日)，城市污水處理率由2005年的52％提高到約77％。污水處理廠實(shí)際建成投運(yùn)規(guī)模超規(guī)劃目標(biāo)2000萬(wàn)噸(是規(guī)劃目標(biāo)的144％)，COD削減能力超規(guī)劃目標(biāo)130多萬(wàn)噸。分析表明，現(xiàn)階段城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資增加對(duì)減少COD排放作用最顯著。到2010年，全國(guó)累計(jì)建成投運(yùn)燃煤電廠脫硫設(shè)施5.78億千瓦(“十一五”期間增加5.32億千瓦)，火電脫硫機(jī)組比例從2005年的12％提高到2010年的82.6％，建成投運(yùn)的燃煤電廠脫硫設(shè)施超規(guī)劃目標(biāo)1.77億千瓦(是規(guī)劃目標(biāo)的150％)，二氧化硫削減能力超規(guī)劃目標(biāo)290多萬(wàn)噸。
城市污水處理廠和燃煤電廠脫硫設(shè)施建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)超“十一五”規(guī)劃要求，治污減排設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)了跨越發(fā)展，工程減排對(duì)“十一五”污染減排任務(wù)貢獻(xiàn)最大。其中，COD工程削減量占全部削減量的80.5％(其中污水處理廠實(shí)現(xiàn)COD削減量占總削減量的58.5％，北京、天津、上海、廣東和重慶等20個(gè)省市的污水處理廠COD削減量占本省市COD總削減量的50％以上)。二氧化硫工程削減量占全部削減量的67.2％(其中電廠脫硫工程實(shí)現(xiàn)二氧化硫削減量占總削減量的59.5％)。采用回歸分析模型對(duì)COD減排措施貢獻(xiàn)度進(jìn)行分析，結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施建設(shè)和清潔生產(chǎn)兩項(xiàng)指標(biāo)對(duì)COD減排發(fā)揮作用大于淘汰落后產(chǎn)能、企業(yè)分散治理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、在線監(jiān)測(cè)等其他12項(xiàng)指標(biāo)。
城鎮(zhèn)污水處理廠對(duì)削減COD發(fā)揮了重要作用。但是，鑒于工業(yè)廢水中的污染物成分相對(duì)較復(fù)雜，可能含有更多對(duì)環(huán)境、人體健康造成損害的有毒物質(zhì)，采用集中或分散或兩者結(jié)合的處理仍需深入研究。
“十一五”期間，全國(guó)建成343個(gè)省級(jí)、地市級(jí)污染源監(jiān)控中心，對(duì)1.5萬(wàn)家企業(yè)實(shí)施了自動(dòng)監(jiān)控，治理設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管得到強(qiáng)化。但相對(duì)于中國(guó)190萬(wàn)家工業(yè)企業(yè)、數(shù)以百萬(wàn)套(臺(tái))治污設(shè)施，現(xiàn)階段納入監(jiān)管范圍的企業(yè)和治污設(shè)施數(shù)量明顯偏少。環(huán)境能力建設(shè)滯后、監(jiān)管不到位等問(wèn)題仍比較突出，監(jiān)管減排占比不大，COD監(jiān)管減排往往納入工程減排統(tǒng)一核算，二氧化硫監(jiān)管減排削減量不到總削減量的2％。
三、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與工業(yè)減污增效互動(dòng)格局初步形成
大部分行業(yè)的COD排放和二氧化硫排放強(qiáng)度向較低的值集中，基本符合規(guī)劃的預(yù)期。行業(yè)間的差異在縮小，工業(yè)排污強(qiáng)度明顯降低，技術(shù)進(jìn)步水平持續(xù)提升。2010年全國(guó)工業(yè)COD、工業(yè)二氧化硫排放強(qiáng)度比2005年分別下降了55％、50％。“十一五”期間全國(guó)造紙行業(yè)單位工業(yè)產(chǎn)品COD排污負(fù)荷下降了45％。農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、紡織業(yè)、飲料制造業(yè)單位產(chǎn)值排放強(qiáng)度分別下降了64.7％、60.2％、30.8％和40.1％。電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)單位產(chǎn)值排放強(qiáng)度分別下降了49.1％、60.1％、27.9％、55.7％和42.1％。
通過(guò)實(shí)施污染減排倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，提高了產(chǎn)業(yè)集中度，也降低了污染物排放。“十一五”期間，共關(guān)停小火電機(jī)組7683萬(wàn)千瓦，電力行業(yè)300兆瓦以上火電機(jī)組占火電裝機(jī)容量比重從2005年的47％上升到2010年的71％。淘汰落后煉鋼產(chǎn)能0.72億噸，鋼鐵行業(yè)1000立方米以上大型高爐比重從21％上升到52％。淘汰水泥產(chǎn)能3.7億噸，新型干法水泥熟料產(chǎn)量比重從39％上升到81％。
“十一五”期間，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)COD削減量117萬(wàn)噸(占COD總削減量的19.5％)，實(shí)現(xiàn)二氧化硫削減量360萬(wàn)噸(占二氧化硫總削減量的31％)，其中小火電淘汰關(guān)停實(shí)現(xiàn)的二氧化硫削減量約207萬(wàn)噸(占二氧化硫總削減量的17.8％)。
工業(yè)污染物排放強(qiáng)度雖明顯降低但仍遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，總體看，中國(guó)高投入、高消耗、高污染型的發(fā)展模式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變。有關(guān)研究表明，第三產(chǎn)業(yè)提高1個(gè)百分點(diǎn)，第二產(chǎn)業(yè)下降1個(gè)百分點(diǎn)，萬(wàn)元GDP能耗可下降約1個(gè)百分點(diǎn)。第二產(chǎn)業(yè)中高科技行業(yè)上升1個(gè)百分點(diǎn)，高耗能行業(yè)下降1個(gè)百分點(diǎn)，萬(wàn)元GDP能耗可下降1.3個(gè)百分點(diǎn)。但中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢，“十一五”期間，重工業(yè)占工業(yè)行業(yè)總產(chǎn)值比重由68.1％提高到70.9％，第三產(chǎn)業(yè)比重低于預(yù)期目標(biāo)(僅提高2.5個(gè)百分點(diǎn))。對(duì)36個(gè)工業(yè)行業(yè)COD和二氧化硫排放情況的效應(yīng)分解分析結(jié)果顯示，結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)二氧化硫減排效應(yīng)不明顯。在特定階段，刺激增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)政策在一定程度上也刺激了“兩高”產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張。另外，工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大多采用行政手段，存在短期性、階段性和易反彈等缺陷，部分產(chǎn)業(yè)政策缺乏分階段實(shí)施的中長(zhǎng)期安排，政策隨意性大，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)濟(jì)成本上升，沉沒(méi)成本加大，結(jié)構(gòu)調(diào)整持續(xù)實(shí)施難度大。
四、以脫硫電價(jià)為代表的綜合政策實(shí)施有力促進(jìn)了減排工作
“十一五”期間，全國(guó)制定并完善了污水處理收費(fèi)政策，對(duì)出口退稅、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、信貸、稅收、貿(mào)易和安全生產(chǎn)監(jiān)管等政策進(jìn)行了調(diào)整，形成了一系列有利于節(jié)能減排的價(jià)格、財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)措施，初步構(gòu)建了污染減排的政策體系。部分地區(qū)通過(guò)制定更嚴(yán)格、分階段的污染物行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)污染減排。在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的對(duì)燃煤脫硫機(jī)組實(shí)行1.5分/度的上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼，提高二氧化硫排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行綠色發(fā)電調(diào)度，實(shí)施電力行業(yè)性總量控制，有力地推動(dòng)了二氧化硫減排(電力行業(yè)實(shí)現(xiàn)的二氧化硫削減量占二氧化硫削減總量的79％)，并使二氧化硫減排目標(biāo)提前一年實(shí)現(xiàn)。
但是，企業(yè)節(jié)能減排內(nèi)生動(dòng)力仍顯不足。在未來(lái)，控制二氧化硫排放須跳出為達(dá)到減排要求僅僅關(guān)注大規(guī)模污染源(例如電廠)的局面。節(jié)能減排綜合手段還有待完善，政策匹配性、長(zhǎng)期性、預(yù)見性需要加強(qiáng)，需更加關(guān)注政策的成本投入與效益，需要制定完善更加關(guān)注實(shí)際減排效果的差異化、精細(xì)化政策。
五、落實(shí)地方政府責(zé)任、調(diào)動(dòng)政府積極性的各項(xiàng)制度保障了污染減排落實(shí)
“十一五”期間，國(guó)家將污染減排指標(biāo)層層分解落實(shí)到各級(jí)地方政府和企業(yè)，明確責(zé)任，并輔以核查核算、區(qū)域限批、考核問(wèn)責(zé)等制度，第一次真正意義上落實(shí)了地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任，并對(duì)今后環(huán)境保護(hù)工作帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。
環(huán)境保護(hù)部先后對(duì)6個(gè)城市、4個(gè)集團(tuán)公司采取了“限批”措施，對(duì)50家電廠和44家城市污水處理廠掛牌督辦責(zé)令限期整改。同時(shí)，國(guó)務(wù)院也對(duì)減排工作成績(jī)突出的山東、江蘇等8省(市)予以通報(bào)表?yè)P(yáng)。各地創(chuàng)造性地提出“河長(zhǎng)制”、“段長(zhǎng)制”、“雙三十”等多樣化的目標(biāo)責(zé)任制形式。山東、河北等省對(duì)未完成年度減排目標(biāo)的市縣主管領(lǐng)導(dǎo)給予行政記過(guò)或撤職處理。河北、河南、浙江等十幾個(gè)省建立了跨市界斷面考核補(bǔ)償賠償機(jī)制。全國(guó)所有省份都把“十一五”環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與任務(wù)分解落實(shí)到各級(jí)政府。
但從另一方面來(lái)看，“十一五”污染減排仍主要依靠政府行動(dòng)和強(qiáng)制力，尚未形成政府、企業(yè)、社會(huì)多方共同減排的良性格局。
六、污染減排部署合理、推進(jìn)有力、實(shí)施良好
國(guó)務(wù)院印發(fā)的《節(jié)能減排綜合性工作方案》(以下簡(jiǎn)稱《工作方案》)強(qiáng)化了10％減排目標(biāo)的可實(shí)施性。采用邏輯框架法，可將《工作方案》分解為一個(gè)目的(主要污染物減排10％)、三大目標(biāo)(結(jié)構(gòu)減排、工程減排和管理減排)、控制高耗能高污染行業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)等12項(xiàng)主要措施、將節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)完成情況納入各地政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系等62項(xiàng)政策保障與管理要求。
采用信號(hào)燈法(用不同顏色的信號(hào)燈評(píng)價(jià)政策效果)，對(duì)《工作方案》中相關(guān)政策要求進(jìn)行定性評(píng)價(jià)的結(jié)論是:實(shí)施情況總體良好，對(duì)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)起到了積極的作用。其中建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施等38條得到嚴(yán)格實(shí)施，評(píng)價(jià)為綠燈；設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管、經(jīng)費(fèi)保障、提升運(yùn)營(yíng)水平、信貸、保險(xiǎn)、稅收等16條基本得到落實(shí)，評(píng)價(jià)為黃燈；而抑制污染物新增量過(guò)快增長(zhǎng)特別是控制高耗能、高污染行業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)的政策措施等8條政策措施，開展了相關(guān)工作但未達(dá)到《工作方案》要求，評(píng)價(jià)為紅燈。
七、“十一五”污染減排總體成效達(dá)到預(yù)期目的，綜合效益顯現(xiàn)
全國(guó)環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)。2010年全國(guó)759個(gè)地表水國(guó)控?cái)嗝嫠w高錳酸鹽指數(shù)平均濃度較2005年下降31.9％，部分流域環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，一些地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量“脫鉤”趨勢(shì)。探索建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控新機(jī)制，圓滿完成北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障任務(wù)。全國(guó)酸雨面積占國(guó)土面積的比例下降了1.3個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)降雨中硫酸根離子的比例呈下降趨勢(shì)，環(huán)保重點(diǎn)城市二氧化硫平均濃度較2005年下降26.3％。美國(guó)環(huán)保局通過(guò)全球衛(wèi)星觀測(cè)數(shù)據(jù)分析也認(rèn)為，2007年以來(lái)中國(guó)大氣中二氧化硫濃度開始下降。但仍需進(jìn)一步關(guān)注酸雨對(duì)重點(diǎn)區(qū)域敏感生態(tài)系統(tǒng)和人體健康的影響。同時(shí)，氮氧化物對(duì)酸雨貢獻(xiàn)度的增加也值得關(guān)注。
成本—效益分析結(jié)果表明，“十一五”污染減排績(jī)效良好。納入計(jì)算的污染減排成本主要包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的排水投資、燃?xì)馔顿Y、集中供熱投資，工業(yè)污染源污染治理投資中的廢水治理投資、廢氣治理投資，建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資，廢水工業(yè)治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用、城市污水處理運(yùn)行費(fèi)用、廢氣工業(yè)治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用。污染減排效益采用環(huán)境退化成本來(lái)計(jì)算，其中水環(huán)境退化成本包括水污染對(duì)農(nóng)村居民健康造成的損失、水污染造成的工業(yè)用水額外治理成本、水污染對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的損失、水污染造成的城市生活用水額外治理和防護(hù)成本，大氣環(huán)境退化成本包括大氣污染造成的城市居民健康損失、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)損失、材料損失、造成的額外清潔費(fèi)用。分析結(jié)果顯示，“十一五”期間，中國(guó)化學(xué)需氧量污染減排費(fèi)用效益比為1∶6.14，二氧化硫污染減排費(fèi)用效益比為1∶6.92。
環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)能力水平大幅度提高，環(huán)保工作領(lǐng)域和縱深不斷擴(kuò)大。組建環(huán)境保護(hù)部后，環(huán)境保護(hù)參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合決策能力明顯增強(qiáng)、地位明顯提高。全社會(huì)環(huán)境意識(shí)明顯提高。但地方環(huán)保部門參與綜合決策的作用仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。
總體來(lái)看，“十一五”期間，以污染物減排兩項(xiàng)約束性指標(biāo)為抓手，兼顧環(huán)境質(zhì)量改善，落實(shí)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，綜合運(yùn)用脫硫電價(jià)、污水和垃圾收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段，大力推動(dòng)污水處理廠工程和電廠脫硫設(shè)施工程建設(shè)，超額完成減排任務(wù)，提前實(shí)現(xiàn)了本應(yīng)在工業(yè)化中后期之后才能實(shí)現(xiàn)的排放量下降，全面完成了解決污染物排放總量居高不下問(wèn)題的微觀層面預(yù)定目標(biāo)任務(wù)，基本完成了突破資源環(huán)境瓶頸的中觀層面階段性目標(biāo)任務(wù)，也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等長(zhǎng)期性、全局性目標(biāo)起到積極的促進(jìn)作用。
“十一五”污染減排存在一些問(wèn)題需要進(jìn)一步研究解決。需解決過(guò)于倚重工程設(shè)施的末端治理模式造成的減排路徑單一、只注重單一污染物控制和單一污染物控制技術(shù)造成的成本上升和效果降低等問(wèn)題。工程質(zhì)量、投資績(jī)效和運(yùn)營(yíng)效率迫切需要提高。脫硫石膏與污水污泥處理等需要系統(tǒng)應(yīng)對(duì)。結(jié)構(gòu)調(diào)整為主的前端減排和技術(shù)進(jìn)步為主的中端減排機(jī)制和手段不足。需要進(jìn)一步分析能源目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)的協(xié)同關(guān)系以及治污減排的成本效益。污染減排與環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)聯(lián)有待加強(qiáng)。創(chuàng)新所必需的基于市場(chǎng)的激勵(lì)政策未完全到位，部分產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易等政策導(dǎo)向與污染減排政策相沖突，節(jié)能減排的長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成。另外，區(qū)域性環(huán)境污染協(xié)同控制機(jī)制需要進(jìn)一步加強(qiáng)，需要研究如何協(xié)同控制對(duì)健康造成危害的污染物如PM2.5等。
八、仍需研究建立系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性兼具的中長(zhǎng)期路線圖和政策機(jī)制
我國(guó)很多環(huán)境問(wèn)題是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期積累、難以跨越的，環(huán)境的恢復(fù)與治理也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。污染減排作為環(huán)境保護(hù)的一個(gè)方面，需要與其他多種措施共同配合，需要社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策的共同作用。污染減排工作具有長(zhǎng)期性、艱巨性，在“十二五”乃至“十三五”仍然需要作為主線堅(jiān)持、完善、加強(qiáng)，并需要國(guó)家戰(zhàn)略層面上做出統(tǒng)籌長(zhǎng)遠(yuǎn)的安排。
在“十一五”污染減排工作基礎(chǔ)上，繼續(xù)持續(xù)深入推進(jìn)污染減排，協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，應(yīng)對(duì)日益突出區(qū)域性污染、復(fù)合型污染。需要探索進(jìn)一步強(qiáng)化總量控制的倒逼作用，并建立制度政策機(jī)制將其傳導(dǎo)到污染物產(chǎn)生量控制和資源能源消費(fèi)量控制，從根本上扭轉(zhuǎn)污染減排的被動(dòng)局面，需改變大量生產(chǎn)、消費(fèi)、廢棄的發(fā)展模式。要在工程減排潛力收窄下突破結(jié)構(gòu)調(diào)整瓶頸并實(shí)現(xiàn)工程減排、結(jié)構(gòu)減排和監(jiān)管減排均衡、協(xié)調(diào)。需要按照經(jīng)濟(jì)、成本、費(fèi)效等原則合理確定各項(xiàng)措施的優(yōu)先序，進(jìn)一步完善市場(chǎng)手段和分區(qū)分類政策、強(qiáng)化協(xié)同減排和環(huán)境實(shí)效。需要考慮目標(biāo)責(zé)任制、價(jià)格等手段的適應(yīng)性并尋找有效的機(jī)動(dòng)車、農(nóng)業(yè)源、鋼鐵等行業(yè)總量控制路徑。需完善考核指標(biāo)，促進(jìn)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，促使各級(jí)政府更加關(guān)注社會(huì)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)政府職能從經(jīng)濟(jì)性管制向社會(huì)性管理轉(zhuǎn)變。
作者單位:環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院
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