十八大報(bào)告中將優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局作為生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，指出“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”。
如何理解“三個(gè)空間”的具體含義，如何實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)？就這些問題，記者采訪了中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心副主任歐陽(yáng)志云。
安排好“三個(gè)空間”有什么意義
對(duì)于發(fā)展來(lái)說，土地是最重要的資源，也是最大的約束
記者：報(bào)告提出“三個(gè)空間”，其中生產(chǎn)空間、生活空間的概念人們?nèi)菀桌斫猓鷳B(tài)空間的內(nèi)涵是什么？
歐陽(yáng)志云：生態(tài)空間是指具有重要生態(tài)功能、以提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)為主的區(qū)域。生態(tài)空間在保障國(guó)家或區(qū)域生態(tài)安全中發(fā)揮重要作用，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。生態(tài)空間可以分為兩個(gè)類型區(qū)域：一是具有重要生態(tài)服務(wù)功能的區(qū)域。這些區(qū)域主要提供生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)，如水源涵養(yǎng)、地下水補(bǔ)給、土壤保持、生物多樣性保護(hù)、固碳、自然景觀保護(hù)等。二是具有重要生態(tài)防護(hù)功能的區(qū)域，即預(yù)防和減緩自然災(zāi)害的功能，洪水調(diào)蓄、防風(fēng)固沙、石漠化預(yù)防、地質(zhì)災(zāi)害防護(hù)、道路和河流防護(hù)、海岸帶防護(hù)。這些區(qū)域通常具有較大的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，一旦受到破壞容易導(dǎo)致重大生態(tài)環(huán)境問題或者自然災(zāi)害，危及區(qū)域乃至國(guó)家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)安全。
記者：報(bào)告用集約高效、宜居適度、山清水秀這樣三個(gè)詞分別限定“三個(gè)空間”，這該如何理解？
歐陽(yáng)志云：對(duì)于發(fā)展來(lái)說，土地是最重要的資源，同樣也是最大的約束。如何高效地利用國(guó)土空間，是我們必須認(rèn)真面對(duì)的問題。從現(xiàn)在的情況看，發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)都存在對(duì)國(guó)土空間利用的誤區(qū)和問題。比如一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)把寶貴的土地資源當(dāng)成招商引資的“誠(chéng)意”，本來(lái)需要100畝的生產(chǎn)空間，非要批出200畝，造成大量生產(chǎn)空間的閑置浪費(fèi)，這當(dāng)然不能稱為集約高效；在新興城市拆舊建新的過程中，貪大求洋，馬路修得像長(zhǎng)安街，高樓廣場(chǎng)空空如也，這也不能當(dāng)成宜居適度；在生態(tài)原本良好的地方，生產(chǎn)生活空間不斷擴(kuò)大，原有生態(tài)空間被不斷擠壓，植被退化、河流干涸、水環(huán)境污染、山體破壞并不鮮見，又怎么談得上山清水秀。
集約高效、宜居適度、山清水秀三個(gè)詞，概括得既通俗又準(zhǔn)確。這樣的目標(biāo)完全可以通過實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略來(lái)實(shí)現(xiàn)。正如報(bào)告所言，我們要“推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局”。把提高空間利用效率作為國(guó)土空間開發(fā)的重要任務(wù)，引導(dǎo)人口相對(duì)集中分布、經(jīng)濟(jì)相對(duì)集中布局，走空間集約利用的發(fā)展道路。同時(shí)，更注重生態(tài)空間保護(hù)，早日重現(xiàn)秀美河山。
劃定主體功能區(qū)的依據(jù)是什么
根據(jù)環(huán)境稟賦、生態(tài)功能、人口資源狀況等嚴(yán)格劃分
記者：我們知道，全國(guó)主體功能區(qū)劃已經(jīng)于去年夏天發(fā)布，區(qū)劃中提及“推進(jìn)形成主體功能區(qū)，必須明確國(guó)家層面優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)的功能定位、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向和開發(fā)原則”，這四類功能區(qū)劃定的依據(jù)是什么？
歐陽(yáng)志云：國(guó)土空間哪些可以開發(fā)，哪些需要保護(hù)，絕不是簡(jiǎn)單地劃格子，而是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)問題。區(qū)劃認(rèn)真研究了區(qū)域的生態(tài)環(huán)境稟賦、生態(tài)功能、人口資源狀況和未來(lái)發(fā)展前景，有著嚴(yán)格的劃分標(biāo)準(zhǔn)。
國(guó)家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指綜合實(shí)力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、城鎮(zhèn)體系比較健全，有條件形成具有全球影響力的特大城市群的區(qū)域。國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域是指具備以下條件的城市化地區(qū)：比如具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，具有一定的科技創(chuàng)新能力和較好的發(fā)展?jié)摿?；城?zhèn)體系初步形成，具備經(jīng)濟(jì)一體化的條件等等。國(guó)家層面限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，限制開發(fā)生態(tài)功能區(qū)以提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)為其主體功能，需要在國(guó)土空間開發(fā)中限制大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)；禁止開發(fā)區(qū)域是指有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布地、有特殊價(jià)值的自然遺跡所在地和文化遺址等，需要在國(guó)土空間開發(fā)中禁止工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。
從目前情況看，各地基本按照國(guó)家的主體功能區(qū)劃做出了本地的區(qū)劃。
記者：為實(shí)現(xiàn)“三個(gè)空間”的目標(biāo)，不同區(qū)域該如何制定針對(duì)性的發(fā)展戰(zhàn)略？
歐陽(yáng)志云：我們?cè)?jīng)做過“十二五”規(guī)劃的生態(tài)文明戰(zhàn)略研究，提出按照主體功能區(qū)規(guī)劃，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的落實(shí)。
具體而言，在優(yōu)先開發(fā)區(qū)域，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，大力發(fā)展高新技術(shù)，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)，實(shí)行嚴(yán)格的建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，率先完成排污總量削減任務(wù)，做到增產(chǎn)減污，切實(shí)解決突出的環(huán)境問題，努力改善環(huán)境質(zhì)量，改善人居環(huán)境，提高土地利用效率和效益。
在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，堅(jiān)持環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)合理利用環(huán)境承載力，推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，加快環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格控制污染物排放總量，做到增產(chǎn)不增污，有效遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。
在限制開發(fā)區(qū)域，堅(jiān)持保護(hù)為主，合理選擇發(fā)展方向，積極發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，確保生態(tài)功能的恢復(fù)和保護(hù)，逐步恢復(fù)生態(tài)平衡。
在禁止開發(fā)區(qū)域，堅(jiān)持強(qiáng)制性保護(hù)，依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開放活動(dòng)，遏制人為因素對(duì)自然生態(tài)的干擾和破壞。
優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局難點(diǎn)在哪
各地規(guī)劃要切實(shí)體現(xiàn)生態(tài)理念，完善相關(guān)政策措施
記者：優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局已經(jīng)有了宏觀戰(zhàn)略，您認(rèn)為應(yīng)該如何具體推進(jìn)，難點(diǎn)在哪里？
歐陽(yáng)志云：我認(rèn)為最重要的有三件事，每件事都要有所突破。
首先，要把生態(tài)理念體現(xiàn)在用地類別劃定上。目前，國(guó)土部門將用地分為耕地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理用地、交通運(yùn)輸用地等12類不同類型的用地，但是12類中還沒有生態(tài)用地類型，還沒有明確提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的空間。目前，環(huán)保部門已經(jīng)提出生態(tài)紅線的概念，落實(shí)這一概念，首先需要?jiǎng)澇龌镜纳鷳B(tài)用地。
其次，是各地的規(guī)劃。生態(tài)保護(hù)的思想應(yīng)該體現(xiàn)在各級(jí)各類規(guī)劃中。比如城市建設(shè)要突出集約高效特點(diǎn)，要預(yù)留出足夠的生態(tài)空間等等。目前，北京、上海、廣州等特大型城市，在做城市總體規(guī)劃時(shí)，已經(jīng)能夠邀請(qǐng)生態(tài)研究學(xué)者參與，將生態(tài)安全與生態(tài)保護(hù)的要求體現(xiàn)在城市空間發(fā)展布局中，但在專項(xiàng)規(guī)劃、小區(qū)域規(guī)劃中還沒能體現(xiàn)生態(tài)的理念和要求，區(qū)劃難以真正落地。
第三，要完善相關(guān)政策措施，讓真正保護(hù)生態(tài)的人不吃虧，利益不受損害，其重點(diǎn)是要完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
記者：人們對(duì)完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叽胧┯泻芏嗥诖?，您怎么看?/p>
歐陽(yáng)志云：認(rèn)真執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償政策非常重要。根據(jù)有關(guān)研究，目前對(duì)我國(guó)生態(tài)安全具有重要作用的區(qū)域有50余個(gè)，但這些重要生態(tài)功能區(qū)仍缺乏有效的保護(hù)機(jī)制，生態(tài)功能面臨威脅，這些區(qū)域也多位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾仍然突出。目前，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還存在很多欠缺，比如缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)；政府單方?jīng)Q策為主導(dǎo)，利益相關(guān)者參與不夠；補(bǔ)償范圍界定不科學(xué)；生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象和生態(tài)補(bǔ)償方式不完善；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，確定方法缺乏科學(xué)基礎(chǔ)；缺乏監(jiān)督機(jī)制，政策效果不明顯等等。這些都需要盡快改進(jìn)。
現(xiàn)在的生態(tài)補(bǔ)償，百姓得到實(shí)惠不多。只有補(bǔ)償?shù)饺耍拍茏尠傩沼懈嗟谋Ｗo(hù)動(dòng)力，保住生態(tài)紅線，保住綠水青山。
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