我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)都表明，實(shí)施重大的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，必須建立相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格激勵(lì)機(jī)制，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，這個(gè)道理也同樣適用于改善環(huán)境。目前以計(jì)劃行政手段和財(cái)政負(fù)擔(dān)為主的減排方式，無(wú)論是減排效果還是資金保障都面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我國(guó)已是全球第一排放大國(guó)，2011年碳排放量占全球排放總量的28%，大大超過(guò)GDP占全球10.4%的份額。資金保障上，盡管這幾年財(cái)政投入大量增加，但相對(duì)于我國(guó)巨大的減排資金需求，每年幾千億投入無(wú)異于杯水車(chē)薪，財(cái)政壓力也日益增大。面臨日趨嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)和巨大的資金缺口，必須從根本上轉(zhuǎn)變目前以計(jì)劃和行政手段為主的減排方式，通過(guò)建立國(guó)際上通行的碳市場(chǎng)減排機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)企業(yè)減排的內(nèi)生激勵(lì)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境改善在經(jīng)濟(jì)利益上取得一致。
一、減排要用市場(chǎng)機(jī)制取代行政和計(jì)劃手段
（一）基于強(qiáng)度指標(biāo)的行政和計(jì)劃減排思路亟須調(diào)整
目前計(jì)劃分解碳排放強(qiáng)度指標(biāo)的辦法，既會(huì)導(dǎo)致地方對(duì)中央在減排指標(biāo)上的層層博弈，也容易造成企業(yè)減排激勵(lì)的扭曲。由于是計(jì)劃分配減排指標(biāo)而非市場(chǎng)化交易，排放權(quán)沒(méi)有成本和定價(jià)，這種免費(fèi)午餐自然是多多益善，無(wú)論是地方政府還是企業(yè)，都有足夠動(dòng)機(jī)和中央爭(zhēng)取排放規(guī)模和指標(biāo)，也給尋租、造假留下了較大空間，很難避免上有政策、下有對(duì)策，老實(shí)人反而吃虧的不利局面，減排最終是“口號(hào)多于實(shí)效”。同時(shí)目前控制的是單位GDP排放量而非絕對(duì)排放量，地方政府通過(guò)做大甚至虛報(bào)GDP，既能在實(shí)際上減輕排放責(zé)任，又能滿足其擴(kuò)大投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，結(jié)果是這幾年各地公布的GDP數(shù)據(jù)加總起來(lái)，越來(lái)越高于統(tǒng)計(jì)局核算公布的全國(guó)GDP數(shù)據(jù)，相應(yīng)在減排指標(biāo)上，也出現(xiàn)各地達(dá)標(biāo)但全國(guó)不達(dá)標(biāo)的尷尬局面。少數(shù)企業(yè)通過(guò)虛報(bào)減排信息不僅能完成考核指標(biāo)，還能獲得各種政府的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。這種尷尬局面的背后，其實(shí)都反映了目前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)減排機(jī)制下的激勵(lì)扭曲。
（二）排放權(quán)不能交易會(huì)導(dǎo)致價(jià)格缺失和減排效率損失
盡管計(jì)劃減排機(jī)制下每個(gè)企業(yè)都有一個(gè)排放配額，但由于缺乏相應(yīng)的交易市場(chǎng)，配額不能在排放主體之間交易，排放權(quán)也就形不成市場(chǎng)價(jià)值，減與不減、減多減少并不直接體現(xiàn)為企業(yè)效益，最多是任務(wù)沒(méi)完成受批評(píng)。正是由于缺乏國(guó)內(nèi)的減排市場(chǎng)，盡管過(guò)去幾年我國(guó)單位GDP排放總量下降了近20%，是全球有效減排量最多的國(guó)家，但寶貴的減排資源（碳資產(chǎn)）要么被浪費(fèi)，要么只能低價(jià)出售給國(guó)際市場(chǎng)。事實(shí)上，目前我國(guó)在清潔發(fā)展機(jī)制下對(duì)歐盟出售的排放權(quán)價(jià)格，只有其二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格的四分之一，碳資產(chǎn)價(jià)值流失較為嚴(yán)重。
（三）金融支持減排的作用難以充分發(fā)揮
由于計(jì)劃和行政減排導(dǎo)致市場(chǎng)缺失，不能形成相應(yīng)的排放權(quán)價(jià)格，投資者自然難以對(duì)減排價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，金融機(jī)構(gòu)也無(wú)法據(jù)此進(jìn)行融資，只能依賴(lài)財(cái)政等政府資金負(fù)擔(dān)，這和國(guó)際上主要依靠外部融資實(shí)施減排的現(xiàn)狀形成鮮明對(duì)比。據(jù)世界銀行2012年全球碳市場(chǎng)報(bào)告統(tǒng)計(jì)，歐盟等地減排項(xiàng)目資金來(lái)源中，政府組織、減排主體自身以及外部融資的比例大體為15%、15%和70%，外部融資中相當(dāng)一部分源于金融機(jī)構(gòu)。如果不從根本上轉(zhuǎn)變現(xiàn)行減排思路，就難以調(diào)動(dòng)金融等社會(huì)資金共同參與環(huán)境建設(shè)。
二、加快構(gòu)建以“總量控制+配額交易”為核心的市場(chǎng)化減排機(jī)制
激勵(lì)機(jī)制有兩種：一種是價(jià)格激勵(lì)，一種是非價(jià)格激勵(lì)。非價(jià)格激勵(lì)注重精神層面，需要較高的個(gè)體自覺(jué)，但從過(guò)往經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)論是我國(guó)還是其他轉(zhuǎn)軌國(guó)家，以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的一個(gè)最大教訓(xùn)，都是缺乏有效的經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)，目前我國(guó)減排困境的癥結(jié)也在于此，需要以最大的勇氣和智慧，加快建立市場(chǎng)化的減排機(jī)制，有效提升市場(chǎng)主體的減排激勵(lì)。
（一）實(shí)行碳排放總量控制是市場(chǎng)化減排的前提
碳市場(chǎng)減排機(jī)制的核心有兩條，一是要有強(qiáng)制性的、直接的碳排放總量控制，二是在總量控制下形成一個(gè)排放權(quán)的分配與交易市場(chǎng)，其中直接和強(qiáng)制的碳排放總量控制更為關(guān)鍵，也是形成排放權(quán)需求以及交易和定價(jià)的基礎(chǔ)。
實(shí)行減排總量控制是我國(guó)自身核心利益的需要。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“總量控制”和“減排”是發(fā)達(dá)國(guó)家的一個(gè)幌子，實(shí)質(zhì)是想以“減排”限制我國(guó)發(fā)展。盡管不排除別人可能有這種企圖，但環(huán)境惡化受損的是我們自己，目前全國(guó)大部分地區(qū)的環(huán)境承載能力已經(jīng)逼近極限，極端天氣、霧霾頻發(fā)，河流生物大范圍死亡，我們對(duì)此已有切膚之痛，主動(dòng)、科學(xué)的減排總量控制符合我國(guó)自身的根本利益。
強(qiáng)調(diào)排放總量控制是排放權(quán)交易和定價(jià)的基礎(chǔ)。在市場(chǎng)化機(jī)制下，要使排放權(quán)稀缺并因此產(chǎn)生價(jià)格，就要有總量控制。如果沒(méi)有總量控制，供給是無(wú)限的，企業(yè)就可以隨意排放，不會(huì)有人自愿掏錢(qián)降低排放，排放權(quán)交易和價(jià)格更是無(wú)從談起。事實(shí)上在減排總量控制之前，國(guó)際上和我國(guó)也有一些自愿減排的嘗試，但多半效果不佳。相反，當(dāng)今全球最大的排放權(quán)交易市場(chǎng)歐盟市場(chǎng)之所以較為成功，在機(jī)制上首先是控制排放權(quán)總量。
（二）減排總量控制下的配額交易是國(guó)際通行做法
從國(guó)外實(shí)踐看，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段減排主要有兩種機(jī)制，一是建立在排放總量控制下的排放權(quán)交易-碳市場(chǎng)，歐盟、美國(guó)主要是這種機(jī)制；二是政府對(duì)企業(yè)碳排放收稅，澳大利亞、北歐等國(guó)通過(guò)對(duì)排放企業(yè)征稅（碳稅）推動(dòng)減排?？偟目?，兩種機(jī)制各有利弊，碳稅操作規(guī)則簡(jiǎn)單透明且較易執(zhí)行，避免了排放權(quán)交易中繁雜的初始配額分配，但也存在最優(yōu)稅率難以確定、缺乏靈活性等問(wèn)題，同時(shí)政府在稅收征管和收入分配中，也會(huì)同樣面臨行政分配可能帶來(lái)的不公平和使用效率問(wèn)題。
較之碳稅減排，目前國(guó)際上普遍采用的，是總量控制下的排放權(quán)交易機(jī)制（Cap & Trade）。據(jù)世界銀行發(fā)布的全球碳市場(chǎng)報(bào)告，自上世紀(jì)90年代第一個(gè)排放權(quán)交易-美國(guó)“酸雨計(jì)劃”誕生以來(lái)，目前排放權(quán)交易體系已在35個(gè)國(guó)家和地區(qū)運(yùn)作或規(guī)劃。2011年全球碳市場(chǎng)交易規(guī)模達(dá)到1760億美元，其中配額市場(chǎng)占84.7%，項(xiàng)目市場(chǎng)占14.4%?？偟目矗┒甲h定書(shū)框架確立的三大減排機(jī)制中，通過(guò)“總量-配額”形式實(shí)現(xiàn)的減排量占到八成，是當(dāng)今世界名符其實(shí)的主流減排方式。
（三）我國(guó)既有必要也有條件實(shí)施總量控制下的配額交易
實(shí)際上，目前歐盟等碳市場(chǎng)廣泛采用的“總量控制+配額交易”并非西方專(zhuān)利。上世紀(jì)八、九十年代至本世紀(jì)初，我國(guó)就有過(guò)事實(shí)上的紡織品出口配額交易，當(dāng)時(shí)一些出口配額不足但持有較多出口訂單的企業(yè)，就通過(guò)購(gòu)買(mǎi)配額出口，配額調(diào)劑客觀上起到了推動(dòng)出口和優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)的作用。再比如對(duì)大城市機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量的控制，上海等地實(shí)行的車(chē)牌總量控制下的拍賣(mài)交易，也是利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)排放者付費(fèi)的一個(gè)鮮明案例。
從當(dāng)前看，實(shí)施市場(chǎng)化減排的首要任務(wù)，仍是對(duì)減排總量進(jìn)行直接控制，將原先由中央向地方下達(dá)的“碳排放強(qiáng)度”軟約束指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;碳排放總量”硬約束指標(biāo)，同時(shí)過(guò)去我們習(xí)慣于“節(jié)能減排”一起提，有人甚至只強(qiáng)調(diào)“節(jié)能”，認(rèn)為通過(guò)節(jié)能，即控制能源消費(fèi)總量就可以降低排放。但事實(shí)上“節(jié)能”和“減排”雖有關(guān)聯(lián)，但又有所區(qū)別。從生產(chǎn)過(guò)程看，“節(jié)能”在前端，“減排”在后端，“減排”比“節(jié)能”對(duì)環(huán)境的影響更為直接；從影響方式看，“節(jié)能”是“減排”的一種手段，但并非唯一手段，并且從成本和收益對(duì)比看，如果僅僅是實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)上使用更貴的清潔能源并不一定劃算。從當(dāng)前污染治理的緊迫性以及鼓勵(lì)使用清潔能源出發(fā)，強(qiáng)調(diào)對(duì)排放總量的直接控制無(wú)疑更能提高減排效果。
有了排放總量控制，并將總量按一定規(guī)則分配給企業(yè)后，企業(yè)之間基于余缺調(diào)節(jié)的配額交易需求就會(huì)形成排放權(quán)價(jià)格，減排主體就能據(jù)此核算實(shí)實(shí)在在的減排效益，也會(huì)相應(yīng)吸引金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)投資者的廣泛參與，真正形成“增排有成本，減排有鼓勵(lì)，減排投融資有回報(bào)”的有效減排激勵(lì)。
從可行性看，技術(shù)上排放強(qiáng)度指標(biāo)轉(zhuǎn)換成總量指標(biāo)并不困難，且更易分解與操作；實(shí)際做法上，“十二五”規(guī)劃已經(jīng)對(duì)二氧化硫等排放物設(shè)置了總量控制標(biāo)準(zhǔn)，今年1月份國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也明確了能源消費(fèi)總量控制的要求，陸續(xù)開(kāi)展的部分省市排放權(quán)交易試點(diǎn)也有一些初步經(jīng)驗(yàn)，碳減排也完全可以轉(zhuǎn)到直接控制排放總量的思路。此外，從排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)看，目前全國(guó)已建立了數(shù)家交易平臺(tái)，并開(kāi)展了一些交易實(shí)踐，市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施也比較完善，加之這幾年金融市場(chǎng)發(fā)展較快，只要對(duì)碳排放總量實(shí)施必要的控制，國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)的有效需求就會(huì)形成。
三、具體實(shí)施建議
加快建立“總量控制+配額交易”的市場(chǎng)化減排機(jī)制，既是一個(gè)碳市場(chǎng)本身的建設(shè)問(wèn)題，更是在實(shí)際上提升了減排強(qiáng)度。既需要早下決心，更需要精心設(shè)計(jì)好實(shí)施路徑。
（一）采取“先增量，后存量”的總量控制實(shí)施辦法
排放總量控制目標(biāo)過(guò)嚴(yán)，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生較大沖擊或引發(fā)通脹壓力，應(yīng)在綜合權(quán)衡環(huán)境承載能力和負(fù)面影響的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地設(shè)定最優(yōu)碳減排總量。具體操作上，可借鑒我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中“價(jià)格雙軌制”的成功做法，采取“數(shù)量雙軌制”，先設(shè)定碳排放增量控制指標(biāo)，再適時(shí)逐步設(shè)定一定比例的碳排放存量控制指標(biāo)，并綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境狀況以及排放權(quán)市場(chǎng)的價(jià)格變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。只要做到過(guò)程可控，就能實(shí)現(xiàn)減排效果遞增和企業(yè)成本壓力逐漸釋放的良性循環(huán)，同時(shí)也要注意吸取歐盟教訓(xùn)，防止配額超發(fā)對(duì)碳排放權(quán)需求和價(jià)格帶來(lái)不利影響。
（二）合理分配碳排放配額
我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)、行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和排放水平差異巨大，中央在全國(guó)層面上直接對(duì)各個(gè)企業(yè)的配額進(jìn)行分配并不現(xiàn)實(shí)?？尚修k法是，中央將總量減排指標(biāo)下達(dá)給地方政府，再由地方政府自主分配給企業(yè)，中央向地方分配碳排放額時(shí)，應(yīng)考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和歷史排放等因素并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。配額分配方式上，初期應(yīng)有一定的免費(fèi)分配基數(shù)，同時(shí)對(duì)超過(guò)分配基數(shù)的配額可采取拍賣(mài)方式供應(yīng)。
（三）加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，區(qū)域或行業(yè)性碳市場(chǎng)可以在試點(diǎn)之初發(fā)揮一定作用，但由于碳排放空間轉(zhuǎn)移的特殊性，加之排放企業(yè)跨區(qū)、跨行業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)避，局部市場(chǎng)往往并不成功。應(yīng)根據(jù)“十二五”規(guī)劃逐步建立國(guó)內(nèi)碳排放交易市場(chǎng)的要求，在目前陸續(xù)開(kāi)展的部分省市排放權(quán)交易試點(diǎn)基礎(chǔ)上，盡快研究建立全國(guó)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)總體框架，同時(shí)無(wú)論是試點(diǎn)地區(qū)還是非試點(diǎn)地區(qū)，都應(yīng)盡快完成碳排放量的核定核查和排放監(jiān)測(cè)等基礎(chǔ)工作，為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)做好準(zhǔn)備。條件成熟時(shí)，借鑒歐盟等市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，探索建立排放權(quán)的儲(chǔ)存和預(yù)支機(jī)制，便利排放主體自主調(diào)整排放權(quán)的跨期分配，降低減排成和排放權(quán)價(jià)格波動(dòng)。
（四）高度重視并充分發(fā)揮金融支持碳減排的作用
碳市場(chǎng)機(jī)制下通過(guò)必要的金融創(chuàng)新，既可實(shí)現(xiàn)減排資金投入的社會(huì)化融資和有效的風(fēng)險(xiǎn)管理，也能對(duì)減排財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)?。從?guó)際實(shí)踐看，金融大規(guī)模介入減排領(lǐng)域，也是在碳市場(chǎng)特別是2001年歐盟碳市場(chǎng)產(chǎn)生和發(fā)展之后。根據(jù)世界銀行報(bào)告，2011年全球排放權(quán)配額交易市場(chǎng)中，有金融機(jī)構(gòu)參與的成交額超過(guò)60%，期貨交易量超過(guò)80%，碳債券、碳基金、碳指數(shù)等一大批碳金融工具應(yīng)運(yùn)而生，并不夸張地說(shuō)，在碳市場(chǎng)成為全球主流減排機(jī)制的同時(shí)，碳金融也正在成為全球最具發(fā)展前景的新興金融業(yè)態(tài)和金融市場(chǎng)之一。通過(guò)加快建立我國(guó)的市場(chǎng)化減排機(jī)制并借助適當(dāng)?shù)慕鹑诠ぞ?，不僅能有效確定碳資產(chǎn)價(jià)值，奠定以碳資產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)融資的基礎(chǔ)地位，從而大大拓寬減排融資渠道，而且能充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)和金融工具在碳市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理和定價(jià)上的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，從而大大提升市場(chǎng)化減排效率并降低風(fēng)險(xiǎn)。
總之，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)既面臨改善環(huán)境和民生的巨大壓力，同時(shí)傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式的動(dòng)力也日顯不足，亟待通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新形成新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。加快構(gòu)建市場(chǎng)化的減排機(jī)制，不僅有利于排放權(quán)合理定價(jià)從而有效提升各類(lèi)社會(huì)主體的減排激勵(lì)，也有利于緩解當(dāng)前太陽(yáng)能、風(fēng)電等行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩。同時(shí)從推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略層面看，我國(guó)作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體和第一排放大國(guó)，如能通過(guò)有效的減排機(jī)制創(chuàng)新，可能成為未來(lái)全球的碳市場(chǎng)和碳金融中心，這不僅對(duì)減排和環(huán)境改善本身，而且對(duì)推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及占領(lǐng)未來(lái)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)都具有全局性意義。
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