今年5月12日,在美國(guó)參議院聽(tīng)證會(huì)會(huì)場(chǎng)舉行的記者會(huì)上,美國(guó)民主黨參議員約翰·克里和獨(dú)立參議員喬·利伯曼終于發(fā)布了業(yè)內(nèi)期盼已久的參議院版氣候法案草案。這是自去年10月份陷入停滯狀態(tài)的美國(guó)氣候立法進(jìn)程的首度重啟,該法案的發(fā)布也為全球氣候談判領(lǐng)域注入了新的希望。目前國(guó)際社會(huì)期待隨著美國(guó)減排目標(biāo)的法律化,國(guó)際氣候談判能走出僵局,盡快向達(dá)成《后京都協(xié)議》的目標(biāo)邁進(jìn)。
減排目標(biāo)和碳交易體系
在減排的總目標(biāo)上,該草案對(duì)眾議院版氣候法案設(shè)定的目標(biāo)基本上“照單全收”,即到2020年在2005年的基礎(chǔ)上減排17%,到2030年減排42%,到2050年減排85%。
在減排目標(biāo)的覆蓋范圍上,只有四個(gè)領(lǐng)域被明確涵蓋進(jìn)來(lái):電力、工業(yè)制造業(yè)、天然氣輸送和石油燃料。
該草案還為碳市場(chǎng)的價(jià)格設(shè)置了一個(gè)波動(dòng)區(qū)間。其設(shè)定的2013年碳價(jià)格下限為12美元,上限25美元。
該草案也保留了碳抵消機(jī)制,允許被涵蓋的行業(yè)（石油燃料行業(yè)除外）每年最多使用20億噸的碳抵消配額,這一數(shù)字和眾議院版法案相同。但在國(guó)際配額上,該草案只允許每年進(jìn)口5億噸,相比眾議院版法案縮小了一半。
碳關(guān)稅出現(xiàn)在草案中
國(guó)際碳抵消項(xiàng)目的管轄權(quán)歸屬美國(guó)環(huán)保署（EPA）。EPA將制定一系列規(guī)定,確保美國(guó)購(gòu)買的國(guó)際減排量是真實(shí)的、額外的、永久的。該草案規(guī)定,只有和美國(guó)同處于一個(gè)多邊或雙邊國(guó)際框架協(xié)議的國(guó)家才有資格向美國(guó)出售碳抵消指標(biāo)。該草案表示,在美國(guó)碳市場(chǎng)建立的初期,有一些行業(yè)和領(lǐng)域仍然可以用項(xiàng)目式的碳抵消方式來(lái)提供減排,相關(guān)機(jī)制下產(chǎn)生的減排量可以進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng),但這些減排項(xiàng)目必須同時(shí)滿足EPA的相關(guān)規(guī)則。從2016年開(kāi)始,國(guó)際減排指標(biāo)必須主要以行業(yè)減排的形式進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng),將由EPA來(lái)確定哪些國(guó)家和哪些行業(yè)需要以行業(yè)減排的方式提供減排指標(biāo),EPA的標(biāo)準(zhǔn)包括“該國(guó)是否處于較高的排放水平或較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”并且“該領(lǐng)域是否是美國(guó)碳減排體系已包括的領(lǐng)域”等。指標(biāo)出口國(guó)還需要在國(guó)內(nèi)也采取一定的減排政策,并且對(duì)應(yīng)的行業(yè)也要有整體性的減排目標(biāo)。從這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,預(yù)計(jì)中國(guó)的高能耗行業(yè),如電力、鋼鐵、水泥等,如果試圖連通未來(lái)的美國(guó)碳市場(chǎng),方式都只有行業(yè)減排。
而此前備受發(fā)展中國(guó)家關(guān)注的“邊境調(diào)節(jié)措施”,即碳關(guān)稅條款,也毫無(wú)意外地出現(xiàn)在該草案中。草案要求,如果與美國(guó)的高能耗行業(yè)存在競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家到2025年仍沒(méi)有相關(guān)的能效或減排要求,則美國(guó)從那時(shí)候開(kāi)始對(duì)相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)口征收邊境調(diào)節(jié)稅。從現(xiàn)在兩個(gè)版本的氣候法案對(duì)碳關(guān)稅的態(tài)度來(lái)看,最終碳關(guān)稅成為美國(guó)氣候法案的一部分估計(jì)是無(wú)法避免的。
鼓勵(lì)能源開(kāi)發(fā)
除了對(duì)四個(gè)主要領(lǐng)域設(shè)定減排目標(biāo)之外,該草案還提出通過(guò)以下幾大途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)減排和美國(guó)的能源獨(dú)立:可再生能源與能效,碳捕獲與存儲(chǔ)技術(shù)（CCS）,核電以及海上石油開(kāi)采。
該草案表示大力支持可再生能源的發(fā)展,不過(guò)并沒(méi)有提出具體的發(fā)展目標(biāo)。比較可能的情形是,在接下來(lái)的修訂中,該草案將把參議院能源委員會(huì)去年6月份通過(guò)的《美國(guó)清潔能源領(lǐng)導(dǎo)法案》（ACELA）融合進(jìn)來(lái)。ACELA要求美國(guó)各州在2021年之前由可再生能源和能效項(xiàng)目提供15%的電力供應(yīng)。
該草案提出要在10年中為CCS的研發(fā)和推廣提供總額達(dá)200億美元的支持,以便使煤電廠與CCS技術(shù)相結(jié)合,提供清潔的電能。該草案還支持為核電的發(fā)展提供貸款擔(dān)保和投資稅抵扣等政策以促進(jìn)核電投資。該草案也包括了支持海上石油開(kāi)發(fā)的條款,提出將新建海上石油和天然氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的聯(lián)邦收入的37.5%分給州政府,以此來(lái)鼓勵(lì)州政府批準(zhǔn)新的海上油氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。
法案通過(guò)前景不樂(lè)觀
5月12日《美國(guó)電力法案》發(fā)布以來(lái),盡管奧巴馬總統(tǒng)和參議院的領(lǐng)袖們?cè)诓煌瑘?chǎng)合聲援了該草案,但它在今年通過(guò)參議院投票的前景并不樂(lè)觀。
一方面,美國(guó)國(guó)會(huì)的中期選舉在下半年就要拉開(kāi)帷幕,屆時(shí)很多議員都將無(wú)暇顧及立法。另一方面,移民法案的陰影現(xiàn)在仍籠罩在氣候法案上方。一旦移民法案在氣候法案之前進(jìn)入正式立法日程,氣候法案的機(jī)會(huì)就很渺茫了。
即便氣候法案最終搶在移民法案之前進(jìn)入?yún)⒆h院的日程,該草案本身也有相當(dāng)多的內(nèi)容會(huì)引起議員們的爭(zhēng)議或辯論,比如海上油氣開(kāi)發(fā),發(fā)展核能等。最近在墨西哥灣發(fā)生嚴(yán)重的海上石油開(kāi)采泄漏事件之后,已經(jīng)有議員公開(kāi)表示會(huì)阻止任何鼓勵(lì)油上海氣開(kāi)發(fā)的法案通過(guò)參議院了。因此,該草案將如何修訂,最終能否贏得60張選票,都還存在極大的不確定性。
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