11月29日-12月10日,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第16次締約方會議暨《京都議定書》第6次締約方會議在墨西哥坎昆舉行。在會議最后一刻,190多個國家的代表一致通過由25份文件組成的《坎昆協(xié)議》,為近一年艱苦的國際氣候談判作了一份小結。
一 《坎昆協(xié)議》:摘下掛在低處的果子
2010年的國際氣候談判進展極其緩慢。在哥本哈根會議的陰影下,各方在重啟工作談判時面臨的首要問題就是停止相互指責,以實際行動重建信任。這就需要國際社會從幾近破裂的哥本哈根會議中汲取教訓、加以反思,重振合作意愿。各方開始面對現(xiàn)實,不再期望在短期內達成具有法律約束力的全面氣候協(xié)議。先易后難,在相對易于達成共識的領域率先取得突破成為務實之選。通過控制森林砍伐和森林退化等措施削減排放、給予發(fā)展中國家資金、技術轉讓等較為單純的議題成為談判桌上的優(yōu)先處理事項。
在中國、印度、巴西等新興大國的有力推動下,上述議題在坎昆會議取得寶貴成果。首先,發(fā)達國家允諾向發(fā)展中國家提供資金支持以控制森林砍伐、防止森林退化,并通過加強林地管理等措施減少溫室氣體排放。再者,新設“綠色氣候基金”,并強調盡快落實哥本哈根會議上確定的快速啟動資金。發(fā)達國家亦承諾將啟動2020年前每年提供1000億美元資金計劃,以幫助最不發(fā)達國家及發(fā)展中國家增強應對氣候變化能力,實現(xiàn)“綠色發(fā)展”。第三,建立低碳技術轉讓機制,通過“技術執(zhí)行委員會”和“氣候技術中心”確定發(fā)展中國家的技術需求并給予滿足。第四,建立“坎昆氣候變化適應框架”,負責規(guī)劃、選擇并實施適應氣候變化行動。
《坎昆協(xié)議》當然只是國際氣候談判進程中的邁出的一小步,是各方相互妥協(xié)、大大降低期望值的結果,但是其對于推動國際氣候合作的積極意義仍然值得肯定。正如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處執(zhí)行秘書克里斯蒂娜?菲格雷斯所言,“希望之燈再次點燃,人們對通過應對氣候變化多邊進程獲致成果的信心得以恢復”。事實是該文件最終贏得與會190多個國家的支持,對于會場內外否定聯(lián)合國框架下多邊磋商機制有效性的聲音形成有力回擊。它推動國際社會進一步確認了《哥本哈根協(xié)議》中的各項承諾,將近一年來國際氣候談判的具體成果以正式文件的形式鎖定下來,為進一步討論奠定了具有廣泛共識的基礎。更為重要的是,它維持了國際社會在應對氣候變化領域的合作氛圍,在一定程度上扭轉了哥本哈根會議所加劇的各談判主體“互信弱化”的情形,并發(fā)出了明確的市場信號,鼓勵投資者持續(xù)增加在綠色技術領域的投入,推升發(fā)達國家提高其減排承諾目標的意愿。
二 三大分歧:繞不過去的“坎”
《坎昆協(xié)議》是發(fā)達國家和發(fā)展中國家降低期望值并相互妥協(xié)的結果,為了達成挽救陰云籠罩的氣候談判進程,各方在坎昆會議上暫且繞開了構建未來國際氣候變化合作機制所必須的面對核心議題。這些議題在2010年談判中不僅沒有定論,反而呈現(xiàn)分歧加深的趨勢,未來各方仍將不免就此展開正面交鋒。
首先,國際氣候談判是否繼續(xù)在聯(lián)合國框架下進行。長期以來,聯(lián)合國是國際社會就國際氣候協(xié)定展開談判的唯一合法性的平臺。1972年,聯(lián)合國在瑞典斯德哥爾摩召開“聯(lián)合國人類環(huán)境會議”,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署隨之成立,建立國際氣候變化機制的進程啟動,氣候變化問題納入國際高級政治議程。1992年,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》通過并規(guī)定,每年召開一次締約方會議,研討具體實施公約的相關措施問題。1997年,在日本京都舉行公約第三次締約方大會,149個國家和地區(qū)的代表通過了《京都議定書》,依照該機制的設計思路,在2008年至2012年第一承諾期,發(fā)達工業(yè)化國家率先承擔減排指標,發(fā)展中國家不承擔強制性減排義務。這些文件奠定了國際社會應對氣候變化、開展相關國際合作的法律基礎。
但是,《京都議定書》第一承諾期期滿之前的談判中,發(fā)達工業(yè)化國家企圖規(guī)避在《公約》及其《京都議定書》等所規(guī)定的2012年之后第二承諾期強制性減排義務,并強加中國、印度等迅速成長的發(fā)展中大國以不適當?shù)臏p排責任,以各種理由延宕、阻礙談判,試圖另起爐灶。在布什政府后期,美國即主持召開了四次“世界主要經(jīng)濟體氣候變化會議”。而奧巴馬政府也啟動了“主要經(jīng)濟體能源安全與氣候論壇”等。發(fā)達國家,如美國、德、法等還試圖以G8+5或G20等平臺討論并決定未來國際氣候協(xié)定的主要內容,從而在事實上擱置或替代聯(lián)合國框架。
當然,聯(lián)合國不能“包打天下”,借助框架之外的討論確實有助于推動氣候談判在特定領域取得突破。比如,在今年5月召開的國際環(huán)境部長會議上,法國和挪威即促使巴西、印尼等熱帶雨林國家與發(fā)達國家就資金援助深入商討。發(fā)展中國家的基本立場則是不排除在其他國際場合就氣候變化議題交換看法。不過,這些討論應是對談判進程起到補充作用,而不是以替代聯(lián)合國框架為目的。
坎昆氣候大會最終達成獲得各國普遍支持的具有實際內容的協(xié)議即是對聯(lián)合國框架的再次確認。聯(lián)合國框架雖然不斷受到挑戰(zhàn),但未來仍將是開展國際氣候談判的主渠道。
再者,國際氣候談判是否繼續(xù)以雙軌機制為依托。即便發(fā)達國家接受談判在聯(lián)合國框架下進行,也依然試圖將當前“雙軌”并行的機制化為其所需的某種“單軌”形態(tài)。所謂“雙軌”,一是依照《京都議定書》規(guī)定,繼續(xù)討論并確定附件一國家 2012年后的減排承諾問題,設立“附件一國家未來承諾特設工作組”負責起草談判案文;二是在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下,為推動發(fā)達國家全面履約并向發(fā)展中國家提供技術與資金支持,拓展雙方合作空間,啟動長期合作行動對話進程? 2007年,巴厘島氣候大會通過《巴厘島行動計劃》,正式設立“長期合作行動特設工作組”,負責就長期合作行動的內容及方式提出方案?
發(fā)達工業(yè)化國家企圖使雙軌談判合二為一?在哥本哈根大會前,就釋放出沒有任何合法性的“丹麥草案”。在今年的談判中,更有國家試圖以偷梁換柱手法,極力鼓噪完全以《哥本哈根協(xié)議》、《坎昆協(xié)議》取代兩個工作組案文作為進一步談判的基礎?這些作法的實質就是將發(fā)展中國家與發(fā)達國家等而視之,罔顧發(fā)展中國家薄弱的經(jīng)濟實力和氣候變化減緩與適應能力,強行賦予其約束性減排責任?
就坎昆會議的結果來看,雙軌并行機制暫時得以維護,但是面臨的壓力正在增加。會議期間,日本、俄羅斯等首先發(fā)難,明確表示,將不在《京都議定書》第二承諾期作出量化減排指標承諾。美國、加拿大等與之呼應,堅持其一貫的否定姿態(tài)?!毒┒甲h定書》岌岌可危。發(fā)展中國家堅持認為,雙軌談判機制存廢之爭絕不是簡單的程序性問題?《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》等國際法律文件構成國際氣候談判的法律基礎,根據(jù)其精神所設計的雙軌機制具有合法性,理應得到各締約方的尊重與支持?它不僅凝結了幾十年來國際氣候談判的成果,而且在深化國際氣候合作方面擔負著承前啟后的使命。拋棄《京都議定書》就意味著否定國際氣候談判的“雙軌”并行機制,否定“巴厘路線圖”授權,以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》等為基礎的應對氣候變化機國際制將被架空?目前,《公約》軌道談判的進展快于《議定書》軌道的趨勢顯著,未來出現(xiàn)某種“合軌”形態(tài)的可能性不能排除。
第三,國際氣候談判中是否繼續(xù)遵守“共同而有區(qū)別的責任”等原則。在《公約》及其《京都議定書》的談判過程中,國際社會就開展國際氣候合作的基本原則達成若干共識,即“共同而有區(qū)別的責任原則”、“成本效率原則”、“風險預防原則”及“可持續(xù)發(fā)展原則”等。這些原則已經(jīng)成為國際社會采取集體氣候行動的根本依據(jù)。其中,“共同而有區(qū)別的責任”居于核心地位。所謂“共同而又區(qū)別的責任”一方面是指人類對保護環(huán)境資源負有共同的義務;另一方面,必須同時承認之所以造成當今的環(huán)境問題,發(fā)達國家和發(fā)展中國家在所應承擔的歷史責任不同,而且在應對和解決相關問題時兩者的能力(如資金、技術等)也不同。所以,發(fā)達國家不僅應承擔更多的責任,而且負有幫助發(fā)展中國家減緩和適應氣候變化影響的義務。在今年的談判中,發(fā)達工業(yè)化國家屢屢試圖拋棄這一原則。比如,故意回避自身的歷史責任,片面指責中國、印度等發(fā)展中大國近年來溫室氣體排放量的迅速增長,而不顧其改善民生、促進經(jīng)濟與社會進步的基本生存和發(fā)展權利,在減排目標、透明度等問題領域以混淆視聽的手法,轉嫁其應承擔的責任。
盡管發(fā)展中國家集團內部在諸多具體問題上亦有分歧,但都堅決支持繼續(xù)以“共同而有區(qū)別的責任”原則作為國際氣候談判及合作的基礎性原則??怖h上,相關原則得到確認?!犊怖f(xié)議》認可,發(fā)達國家的約束性減排行動與新興國家的自主行動將得到區(qū)別對待等。不過,未來各方圍繞“共同而有區(qū)別的責任”的內涵及適用對象等細節(jié)的斗爭仍將激烈。
三 德班之路絕非坦途
《坎昆協(xié)議》在年終歲尾給世人帶來一些樂觀和期待的情緒,但是,來年德班會議的任務之重并不因此會有所減輕??怖h的所有成果都需要在此間落實,一系列問題和細節(jié)有待進一步通過談判、磋商加以明確和解決。比如,《京都議定書》第二承諾期命運為何;補助發(fā)展中國家減少森林砍伐及防止森林退化行動的資金從何而來,如何使用;“綠色氣候基金”的資金來源、管理和分配機制等如何設計,世界銀行對此業(yè)務的托管是否合理;發(fā)達國家對所允諾的快速啟動資金及2012年之后資金怎么籌措,如何與《坎昆協(xié)議》中的相關規(guī)定對接;技術轉讓機制如何才能實現(xiàn)有效運作等等。落實既有協(xié)議條文本身就已經(jīng)是一項極盡艱難、細致的任務。
上述各方暫且回避的那些最為棘手的原則性難題不可能被永遠擱置,必然會出現(xiàn)在前往德班的路上。附著于每一個原則問題的特定分歧如果處理失當都可能將談判帶入萬劫不復的境地。回顧一年來的談判,在減排或自主行動的“可測量、可報告、可核證”、“國際磋商與分析”等所謂透明度問題上,發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間針尖麥芒式的對抗所導致的是整個談判進程的膠著。
金融危機以來,盡早實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇、增加就業(yè)等成為西方發(fā)達國家的優(yōu)先事項,與國際社會攜手應對氣候變化的興趣降低。同時,美國、澳大利亞等重要談判主體在國內推動氣候與能源立法工作頻頻遇阻受挫,導致其參與國際氣候合作力不從心。中國、印度等新興國家經(jīng)濟逆流而上,走勢強勁,在危急中不退反進。而大多數(shù)發(fā)達國家則仍受金融、債務危機綜合征困擾,步履沉重??紤]到未來國際競爭力,發(fā)達國家不愿自縛手腳,對在未來氣候變化國際機制中承擔更大責任的意愿大大降低,反有借規(guī)則制定之機打壓新興國家之意。
發(fā)展中國家集團之間的裂隙呈加大之勢。尤其是作為重要談判主體的基礎四國之間,由于國情、產(chǎn)業(yè)結構等差異,對于未來國際氣候變化機制的主張與訴求難以保持一致。隨著發(fā)達國家施壓力度上升,其聯(lián)合的脆弱性更為明顯。同時,新興國家與小島國、最不發(fā)達國家、意識形態(tài)色彩濃厚的玻利瓦爾聯(lián)盟之間的關系也更為復雜、微妙。
聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署認為,全球溫室氣體排放量仍處于上升趨勢,或將在2015-2021年間達到峰值。也就是說,在未來一段時間里,各國的能源消費結構不可能發(fā)生根本改變,化石能源依然居于主導地位?;谶@樣評估與現(xiàn)實,可以想見各談判主體尋求有限排放與發(fā)展空間的分享之道必將困難重重,通向德班的道路絕非坦途。
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