2010年，可能會(huì)在人類與自然沖突史上有著里程碑式的意義。
全球極端天氣事件頻發(fā)，從巴基斯坦水災(zāi)到俄羅斯高溫帶來的森林大火，從年初的北半球嚴(yán)寒到年末的中國西南冰凍災(zāi)害……
各種氣象災(zāi)難給人類的生命財(cái)產(chǎn)帶來巨大的損失，僅僅巴基斯坦水災(zāi)就造成超過2000人死亡、超過2000萬人無家可歸。還有一個(gè)非正式的說法是，2010年全世界死于自然災(zāi)害的人數(shù)比過去40年死于恐怖襲擊的人數(shù)總和還要多。
經(jīng)歷了2010年的種種氣象災(zāi)難后，人們對(duì)2011年的氣候變化大會(huì)充滿未知。
幾種“結(jié)局”
單從過程上看，坎昆氣候變化大會(huì)可謂波瀾不驚。與哥本哈根受到全世界輿論火熱關(guān)注不同，坎昆遠(yuǎn)離聚光燈。哥本哈根是沖突不斷、跌宕起伏，而坎昆會(huì)議全程雖有暗流，但總體可以說是平平穩(wěn)穩(wěn)。
從結(jié)果上看，坎昆會(huì)議雖然通過了《坎昆協(xié)議》，但留下了很多空白與遺憾之處。達(dá)成的諸如300億美元快速啟動(dòng)資金以及設(shè)立“綠色氣候基金”，大多是《哥本哈根協(xié)議》的延續(xù)，坎昆做的只不過是確認(rèn)了這些原則，并將其法律化。
在最核心的《京都議定書》是否存續(xù)的問題上，《坎昆協(xié)議》雖然承諾要確?！毒┒甲h定書》第一、第二承諾期之間沒有空隙，但對(duì)第二承諾期本身以及承諾的減排數(shù)字并沒有做硬性要求，也就是說，《京都議定書》的存廢仍然是一個(gè)擺在桌面上的問題。
一次過程波瀾不驚、結(jié)果并不非常鼓舞人心的會(huì)議，其最重要的價(jià)值，乃是重新凝聚了哥本哈根會(huì)議上失去的人氣，讓人重新找到信心和希望。這一點(diǎn)，從坎昆會(huì)議結(jié)束時(shí)多次的、熱烈的、經(jīng)久不息的掌聲中就可以品味得到。
然而，正如各國談判代表公認(rèn)的那樣，“革命尚未成功，南非仍需努力”?？怖ルx成功還有很遠(yuǎn)，更多的工作留給了南非。
2011年底，氣候大會(huì)將移師南非德班。鑒于2012年是《京都議定書》第一承諾期的截止日期，南非將在理論上成為延續(xù)《京都議定書》到第二承諾期、各國作出減排承諾，以拯救地球氣候的“最后一次機(jī)會(huì)”，至少在理論上是如此。
一年之后，在南非會(huì)議，人們將帶著什么樣的成果離開會(huì)場？
至少四部“劇本”可供選擇：結(jié)局一，像巴厘島會(huì)議一樣，在南非完成巴厘路線圖授權(quán)的談判，帶著包含《京都議定書》第二承諾期減排目標(biāo)數(shù)字的協(xié)議勝利離開南非。
結(jié)局二，像此次坎昆會(huì)議一樣，達(dá)成一份成果有限的文件，將談判繼續(xù)延后。
結(jié)局三，像哥本哈根會(huì)議一樣，會(huì)議在巨大的外部壓力與內(nèi)部矛盾的雙重作用下沖突不斷，乃至破裂。
結(jié)局四，也不能完全排除會(huì)議在美國等國的帶領(lǐng)下，偏離巴厘路線圖，最后達(dá)成一份不公正也沒有雄心的“壞協(xié)議”。顯然，作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，中國一定會(huì)力爭第一種結(jié)局，保住第二種結(jié)局，極力避免第三、第四種結(jié)局。
幾個(gè)疑問
然而，在通向第一、第二種結(jié)局的路上，至少有幾只攔路虎。這些是2011年氣候談判能否取得積極進(jìn)展的疑問。
其一，國際氣候談判是否繼續(xù)在聯(lián)合國框架下進(jìn)行？長期以來，聯(lián)合國是國際氣候談判的唯一合法性的平臺(tái)。不過，近年來，聯(lián)合國機(jī)制不斷受到質(zhì)疑。質(zhì)疑最集中的是，聯(lián)合國有192個(gè)成員，談判效率低下。
為此，不斷有繞開聯(lián)合國“另起爐灶”的嘗試。2010年，美國啟動(dòng)了“主要經(jīng)濟(jì)體能源安全與氣候論壇”。
發(fā)達(dá)國家還試圖以G8或G20等平臺(tái)討論并決定未來國際氣候協(xié)定的主要內(nèi)容。例如，“2050年發(fā)達(dá)國家減排80%”就是G8會(huì)議上作出的。除了多邊機(jī)制以外，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的雙邊合作機(jī)制也被認(rèn)為是一些人用來擺脫聯(lián)合國機(jī)制的手段。不過，這些雙邊協(xié)議更多是對(duì)聯(lián)合國的補(bǔ)充而非替代。
坎昆會(huì)議再次確認(rèn)了聯(lián)合國機(jī)制。但是，玻利維亞對(duì)《坎昆協(xié)議》的反對(duì)，以及在玻利維亞反對(duì)的情況下《坎昆協(xié)議》仍然通過的事實(shí)，有可能削弱聯(lián)合國“協(xié)商一致”的原則。2011年，聯(lián)合國仍將是開展國際氣候談判的主渠道，但仍將受到不斷的挑戰(zhàn)。
其二，《京都議定書》是存是廢？“生存，還是毀滅”，是《京都議定書》自誕生以來一以貫之的話題，在2012年《京都議定書》第一承諾期到期日之前的這幾年尤為明顯。
一方面，一些發(fā)達(dá)國家談判代表私下坦言，《京都議定書》已經(jīng)“瀕死”。另一方面，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家堅(jiān)決捍衛(wèi)《京都議定書》的存續(xù)以及第二承諾期的開始。南非會(huì)議有可能是一個(gè)“拐點(diǎn)”，但拐向何方目前還難以判明。
坎昆會(huì)議明確表示，《京都議定書》第一、第二承諾期之間不能有空隙，這在文字上承認(rèn)了《京都議定書》的存續(xù)，可以說是發(fā)展中國家的成功。但是，有了名(文件)之后，能否有實(shí)(發(fā)達(dá)國家的減排數(shù)字)，仍然是個(gè)很大的挑戰(zhàn)。
從愿望上，我們希望南非會(huì)議能確定名副其實(shí)的《京都議定書》第二承諾期；但是，實(shí)際上，這一難度很大。2011年，圍繞《京都議定書》的攻防戰(zhàn)還將繼續(xù)。
其三，繼續(xù)雙軌，還是逐漸演變?yōu)閱诬?？所謂“雙軌”，就是分別在《公約》與《京都議定書》下談判并作出承諾。所謂“單軌”，是指所有國家、不分發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家，統(tǒng)一在《公約》下減排。這與《京都議定書》的存廢問題緊密相關(guān)。
《坎昆協(xié)議》在形式上維持了雙軌制。不過，今年的談判中，很有可能有國家試圖以《坎昆協(xié)議》取代《公約》、《京都議定書》兩個(gè)工作組案文，作為進(jìn)一步談判的基礎(chǔ)。
這些做法的實(shí)質(zhì)就是將發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家等而視之，一方面強(qiáng)加給發(fā)展中國家不切實(shí)際的約束性減排責(zé)任，另一方面減輕發(fā)達(dá)國家自身的減排壓力，從大局來看，是弱化全球減排的力度。
在南非會(huì)議之前以及會(huì)上，維持雙軌制的勢(shì)力仍然較大，或能繼續(xù)堅(jiān)持巴厘路線圖對(duì)雙軌制談判的安排。但是，如果談判曠日持久，“并軌”的呼聲可能進(jìn)一步加強(qiáng)而非減弱。這需要一方面加快《京都議定書》軌道的談判，另一方面做好加強(qiáng)靈活性的準(zhǔn)備。
其四，是否將明確承諾排放峰值？《坎昆協(xié)議》中提到，要盡快實(shí)現(xiàn)全球排放達(dá)到峰值。而在坎昆談判中，“50-50目標(biāo)”(即在2050年全球減排 50%)再次被提到，雖然經(jīng)過談判沒有寫入文本?？梢哉f，隨著談判的進(jìn)行，將“50-50目標(biāo)”寫入文本的呼聲可能會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。
2011年可能還將是另一個(gè)轉(zhuǎn)折之年——中國很有可能取代美國，成為世界上最大的碳排放國。當(dāng)然，從歷史和人均兩項(xiàng)指標(biāo)上看，中國還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與美國相提并論。但是，這并不能減輕中國在國際氣候談判中受到的壓力；這種壓力不僅來自發(fā)達(dá)國家，也將逐漸更多地來自同一陣營的發(fā)展中國家，尤其是小島嶼國家。要求中國明確排放峰值年份的壓力也在不斷增大。
以上可以說都是國際氣候談判中的根本性、原則性的問題。隨著“2012”“大限”已經(jīng)到了眼前，人們不得不對(duì)以上這些問題作出回答。可以想見，2011年，氣候談判圍繞這些問題的矛盾將會(huì)繼續(xù)發(fā)展——無論是以專業(yè)性、技術(shù)性乃至“桌下”的形式凸顯，還是以公開的、訴諸輿論的激烈形式爆發(fā)。
幾處爭端
此外，細(xì)節(jié)問題絕非不重要。坎昆會(huì)議的所有成果都需要在2011年一年的談判中予以落實(shí)，一系列問題和細(xì)節(jié)有待進(jìn)一步通過談判、磋商加以明確和解決。比如，“綠色氣候基金”的資金來源、管理和分配機(jī)制等如何設(shè)計(jì)，基金委托給世界銀行管理是否合理——玻利維亞在坎昆閉幕會(huì)上多次質(zhì)疑世界銀行介入氣候基金的正當(dāng)性。
又如，補(bǔ)助發(fā)展中國家減少毀林排放(REDD+)的資金從何而來、如何使用、機(jī)制如何、與“綠色氣候基金”的關(guān)系如何。另如，發(fā)達(dá)國家對(duì)所允諾的 300億美元快速啟動(dòng)資金及2012年之后每年1000億美元長期資金怎么籌措，是否新增資金，各發(fā)達(dá)國家如何分配出資比例，短期和長期資金怎么對(duì)接。
此外，技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制在坎昆會(huì)議上只是搭了個(gè)架子，如何才能實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)作……這些都是艱難的任務(wù)。可以說，正是由于《坎昆協(xié)議》，今年氣候談判的任務(wù)跟去年相比是加重了，而非減輕了。
一方面，問題不斷增加；另一方面，推進(jìn)氣候談判的動(dòng)力卻不足。美國方面，國內(nèi)政治還是一如既往地阻礙氣候法案，尤其是共和黨控制眾議院后，2011 年通過氣候法案更是難于上青天。沒有立法，美國就基本上不會(huì)有什么承諾，這是美國特殊的政治體制決定了的。有美國這個(gè)“老大難”拖住后腿，氣候變化談判的列車難以前行。
歐盟方面，歐洲2011年仍然難以順利走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而且，有可能還有更多的“希臘”和“愛爾蘭”倒下。在這種情況下，一貫自詡為“火車頭”的歐盟，也不會(huì)真正給多少力。
誠然，歐盟內(nèi)部一直有醞釀將其2020年減排承諾從20%提高到30%的聲音——如果提高到30%，將是發(fā)達(dá)國家中唯一滿足IPCC要求 (25%~40%)的國家或集團(tuán)。然而，這些個(gè)人的努力受制于歐盟的制度困境：縱向的歐盟官僚體系，以及橫向的各主權(quán)國家的分歧，都阻止了歐盟在坎昆會(huì)議上作出更有雄心的承諾。這將繼續(xù)阻礙歐盟在2011年提高其減排目標(biāo)，甚至有可能將30%變成“浮云”。
發(fā)展中國家方面，龐大的發(fā)展中國家集團(tuán)雖然一直維持著團(tuán)結(jié)，但內(nèi)部狀況也一直令人擔(dān)憂。與兩年前相比，發(fā)展中國家內(nèi)部的小集團(tuán)越來越多，除了傳統(tǒng)的小島嶼國家集團(tuán)、最不發(fā)達(dá)國家集團(tuán)、非洲國家集團(tuán)和阿拉伯集團(tuán)以外，“玻利瓦爾國家集團(tuán)”、“中美洲和加勒比集團(tuán)”、“山地國家集團(tuán)”、“環(huán)境整合集團(tuán)” 都在最近兩年的氣候談判中嶄露頭角。這是發(fā)展中國家內(nèi)部利益訴求不同的一個(gè)外在表現(xiàn)。在坎昆會(huì)議上，小島國曾試圖與歐盟單獨(dú)提出文本。新興市場國家與小島國、最不發(fā)達(dá)國家與玻利瓦爾聯(lián)盟之間的關(guān)系也更為復(fù)雜、微妙。
隨著發(fā)達(dá)國家施壓力度上升，發(fā)展中國家內(nèi)部聯(lián)合的脆弱性恐將更為明顯，分化、改組的趨勢(shì)可能會(huì)更加顯現(xiàn)。這將為堅(jiān)持中國的發(fā)展中國家定位、維護(hù)發(fā)展中國家內(nèi)部團(tuán)結(jié)提出更高的挑戰(zhàn)。
甚至在“基礎(chǔ)四國”之間，由于國情、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等差異，未來在氣候變化談判中的主張恐怕難以保持一致。事實(shí)上，“基礎(chǔ)四國”成員國中的中國與印度、巴西與南非已經(jīng)顯露出一定的分野，甚至中印兩國也因人均排放差異較大而有所不同。2011年，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題是南非作為德班氣候大會(huì)東道主，將力促會(huì)議取得積極進(jìn)展，必將以中立的、包容性的姿態(tài)作出大量斡旋。而巴西作為2012年“里約20年”會(huì)議東道主，也將隨南非而動(dòng)。能否保持發(fā)展中大國之間的良好協(xié)調(diào)，將決定中國在多大程度上繼續(xù)依靠集體的力量。
在2011年年初展望今年的氣候談判以及南非會(huì)議，可以說，時(shí)限在迫近、壓力在增大、變革在繼續(xù)。在這種復(fù)雜環(huán)境下，如何判明形勢(shì)、制定具有前瞻性的戰(zhàn)略、做好應(yīng)對(duì)各種狀況的準(zhǔn)備，是擺在決策者與相關(guān)人士面前的一道最重要的難題。
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