在中國的傳統(tǒng)體制下，城市政府通過事業(yè)單位或國有單位直接經(jīng)營城市水業(yè)，投資、建設(shè)和運營的主體都是城市政府。但是政府直接經(jīng)營城市水業(yè)存在效率低下的問題，這已經(jīng)是國際共識。通過市場化的方式，政府將責任移交給水業(yè)企業(yè)，是提高水業(yè)效率的唯一出路。但是，在市場化的過程中，水業(yè)企業(yè)的責任邊界不斷擴大，風險也隨之攀升。
水業(yè)改革之實質(zhì)
城市水業(yè)的市場化改革，是城市政府為了提高效率，借助市場的力量，以合理的形式將一些責任逐步轉(zhuǎn)移給企業(yè)的過程，主要包括服務(wù)責任和投資責任。對此，清華大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤提出，水業(yè)改革實質(zhì)上是政府、企業(yè)與其它利益相關(guān)者，三者之間角色重新定位、責任重新分配的過程。市場化改革的過程既是政府逐漸退出市場并加強市場調(diào)節(jié)機制的過程，也是政府把這兩個責任逐步移交給企業(yè)的一個過程。改變原來由政府直接提供服務(wù)的形式，而通過特許經(jīng)營的方式讓企業(yè)來幫助政府進行具體服務(wù)，實現(xiàn)城市政府責任主體與特許經(jīng)營企業(yè)具體服務(wù)實施主體的分離。
但是，實施了特許經(jīng)營管理之后的城市政府仍然承擔著城市水業(yè)的服務(wù)責任。在特許經(jīng)營形式下，政府是通過經(jīng)濟協(xié)議的形式請專業(yè)服務(wù)企業(yè)來幫助政府提供更高質(zhì)量的高效服務(wù)，其核心思想是把服務(wù)責任以合法的形式轉(zhuǎn)移給企業(yè)。
政府的責任的不當轉(zhuǎn)移造成了水業(yè)企業(yè)風險的增加
在一定的水價體系支撐之下，一部分投資責任可以轉(zhuǎn)向企業(yè)。但是，傅濤認為，對于向中國這種城市化發(fā)展迅速的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家來說，投資責任的完全轉(zhuǎn)移是目前的水價體系難以支撐的，政府需要保留一定的投資責任。政府之所以保留一部分投資責任，除了水價承受能力之外，還因為政府在非收益領(lǐng)域的責任，需要將政府投資的那部分資產(chǎn)不以市場性收益性股權(quán)的形式進入城市水業(yè)。
在政策體系還不夠完善以及在追求自身利益最大化的動機驅(qū)動下，作為決策者的地方政府會以自身利益為導向?qū)嵤┬姓袨?，從而使其在水業(yè)中的責任向企業(yè)過度轉(zhuǎn)移。這種過度轉(zhuǎn)移同時就意味著政府責任的缺失。這必將會給水業(yè)市場帶來極大的交易成本，最終使政府、公眾和投資者三方利益均收到損害。投資者在競標過程中的一系列投入，如進行考察、分析投資環(huán)境、同政府部門談判等等的成本增加，最終也意味著水業(yè)市場風險的擴大。
公眾環(huán)保參與程度的提高也意味著水業(yè)企業(yè)責任邊界的擴展
目前中國公眾的環(huán)保參與程度還很低，原因不是公眾環(huán)保意識淡漠，而是缺乏參與渠道。傅濤指出，隨著環(huán)境管理體制的不斷完善，公眾對環(huán)保的參與將日趨深入，水業(yè)企業(yè)責任邊界也將隨之擴大，成為企業(yè)投資水業(yè)的另外一種市場風險。
以污水處理廠污泥處置為例。以往，污水處理廠污泥的處理往往沒有經(jīng)過嚴格的無害化處理，污泥問題雖然是污水處理廠一個潛在的污染源，但在特許經(jīng)營合同中往往因為各種原因?qū)ζ湟矝]有明確的規(guī)定。隨著公眾對環(huán)保參與力度的不斷深入，污泥安全處理處置的需求逐步凸顯，發(fā)展的結(jié)果極有可能是承擔污水處理運營的企業(yè)必須承擔污泥的無害化處理和處置。而污泥的處理處置在污水處理投資中往往占有很大的比例，不僅設(shè)施建設(shè)需要大量的資金投入，其運營費用也非常高，這無形中增加了污水處理企業(yè)的運營成本，使其市場風險大幅增加。
同時，對于那些進行污泥焚燒的企業(yè)來說，公眾參與力度的深入也使其面臨一定的市場風險。因為污泥焚燒場周圍的居民會對其排放的煙氣的安全性提出質(zhì)疑，在尾氣排放安全性控制方面企業(yè)將承擔不可推卸的責任，也意味著企業(yè)責任邊界的擴大，風險的增加。
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