“法者，天下之程式也，萬事之儀表也。”環(huán)境法制建設始終是環(huán)境保護工作的重要組成部分。改革開放的30年，是我國環(huán)境保護事業(yè)大發(fā)展的30年，也是環(huán)境法制建設逐步拓展、日漸深入的30年。通過完善立法、強化執(zhí)法并切實引入司法手段，我國環(huán)境法制建設取得矚目成就。
修法筑基石
制定9部環(huán)境保護法律、15部自然資源法律，制定頒布環(huán)境保護行政法規(guī)50余項，初步形成了適應市場經濟體系的環(huán)境法律和標準體系
2008年2月28日，北京還是春寒料峭，參加十屆全國人大常委會第三十二次會議的代表們卻是熱血沸騰的。在這次會議上，新修訂的《水污染防治法》獲得全票通過，與在此之前施行了近12年之久的、1996年《水污染防治法》相比，修訂后的新法為進一步強化水污染防治提供了更加有力的法律武器。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到目前為止，我國共制定9部環(huán)境保護法律、15部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護行政法規(guī)50余項、部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200件、軍隊環(huán)境法規(guī)和規(guī)章10余件、國家環(huán)境標準800多項，批準和簽署多邊國際環(huán)境條約51項，初步形成了適應市場經濟體系的環(huán)境法律和標準體系。
回顧我國改革開放30年來的環(huán)境立法進程，國家環(huán)境咨詢委員會委員孫佑海概括為3個階段。
孫佑海認為，1978年至1982年，最重要的就是1979年第五屆全國人大第十一次會議上原則通過《環(huán)境保護法(試行)》。“這是我國第一部環(huán)境法律，建立了一系列重大制度。”
“從1982年到1997年，我國的環(huán)境立法取得了迅速發(fā)展。”孫佑海介紹，1982年到1990年期間，全國人大常委會相繼制定了《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等，國務院也陸續(xù)制定了《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋傾廢管理條例》等行政法規(guī)。進入20世紀90年代后，隨著國際國內形勢發(fā)生新的變化，我國環(huán)境立法出現(xiàn)了又一個高潮。1993年，全國人大成立了環(huán)境保護委員會，次年更名為全國人大環(huán)境與資源保護委員會，在其組織和推動下，我國環(huán)境立法的步伐進一步加快，《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等法律、法規(guī)相繼出臺。
“2003年，黨中央提出了科學發(fā)展觀的重大主張，這對我國的環(huán)境立法是極大的支持和推動。”談到1997~2008年的環(huán)境立法新階段時，孫佑海說。這一階段，全國人大常委會共制定和修改了《放射性污染防治法》、《可再生能源法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律，“到目前為止，具有中國特色的環(huán)境與資源保護法律體系已經基本形成。”
我國環(huán)境立法的進展不僅體現(xiàn)在法律體系的逐步完善上，也體現(xiàn)在立法質量的不斷提高上?？偨Y改革開放30年來我國環(huán)境立法的特點，孫佑海認為，可以概括成4個方面。
一是從注重末端治理走向注重前期預防，其代表便是2003年9月1日開始實施的《環(huán)境影響評價法》。二是通過環(huán)境保護法律推動優(yōu)化經濟增長，先后制定了《清潔生產促進法》和《循環(huán)經濟促進法》。三是通過環(huán)境法律、法規(guī)推動環(huán)保部門依法行政，支持和規(guī)范環(huán)保領域的公眾參與。例如，2003年修正后施行《環(huán)境保護行政處罰辦法》、2004年施行《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》。而2006年施行的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》是我國第一部推進公眾參與環(huán)境保護的部門規(guī)章，2008年施行的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》則是落實《政府信息公開條例》的第一個部門規(guī)章。四是環(huán)境法律、法規(guī)對環(huán)境執(zhí)法的權力不斷加強，對違法排污行為的處罰力度不斷加大。例如，2005年新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》首次將限期治理的決定權由人民政府賦予環(huán)保行政主管部門；2008年新修訂的《水污染防治法》將責令限期治理、停產整治等行政強制權賦予環(huán)境保護主管部門，而且取消了造成水污染事故的罰款上限。
在國家不斷加強環(huán)境立法的同時，各地方人大和政府也先后制定了一批具有鮮明地方特色的地方環(huán)境法規(guī)和規(guī)章。國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)字表明，改革開放30年來，各地方人大和政府制定的地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章共1600余項，補充了國家環(huán)境立法的不足。
執(zhí)法立根本
僅近兩年來，全國就出動環(huán)境執(zhí)法人員600多萬人(次)，查處違法案件5.9萬件。逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動為推動，以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法工作體系
1988年，江蘇省蘇州市排污收費管理站的蔣勐經常和同事一起騎著自行車到企業(yè)核定排污費。當時的排污收費管理站只有5名工作人員，核定也是全憑企業(yè)提供的資料和工作人員的知識儲備。
“我們的環(huán)境執(zhí)法機構從最初只管收排污費的排污收費管理站，到更名為環(huán)境監(jiān)理站、環(huán)境監(jiān)理總站、環(huán)境監(jiān)察支隊，絕不僅僅是名稱的變化，而是整體職能和執(zhí)法能力的改變。”如今，已成為蘇州市環(huán)境監(jiān)察支隊支隊長的蔣勐深有感觸地說。
蔣勐介紹說，目前，蘇州市的執(zhí)法人員已經從原來的不到100名發(fā)展為現(xiàn)在的380名，從執(zhí)法車輛到取證設備都配置齊全，有些水網地區(qū)還配備了船只，自動化在線監(jiān)控設備覆蓋全市。
蘇州市環(huán)境監(jiān)察支隊的變化折射出全國整個環(huán)境執(zhí)法隊伍的發(fā)展。
1986年，我國開始第一批環(huán)境監(jiān)理工作試點，到1993年底，全國已擁有環(huán)境監(jiān)理執(zhí)法人員1.9萬人。
1996年，《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》出臺，規(guī)定“縣級以上人民政府應設立環(huán)境保護監(jiān)督管理機構，獨立行使環(huán)境保護的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責”。由此，各省、市、縣設立的環(huán)境監(jiān)理機構分別統(tǒng)一為環(huán)境監(jiān)理總隊、支隊、大隊。1999年，召開第一次全國環(huán)境監(jiān)理處長會議時，環(huán)境監(jiān)理隊伍已經有4萬人了。2003年10月，原國家環(huán)保總局設立了環(huán)境監(jiān)察局，2006年7月后共設立6個環(huán)境保護督查中心，進一步完善了國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網絡。
截至目前，我國已建立起國家、省、地、縣四級環(huán)境執(zhí)法體系，擁有環(huán)境監(jiān)察機構2954個，環(huán)境監(jiān)察人員5.7萬人。通過標準化建設，環(huán)境執(zhí)法能力和水平正在不斷提高。
“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”改革開放以來，國家積極開展環(huán)境執(zhí)法大檢查，執(zhí)法力度逐步加大。
1988年，因污染關停的企業(yè)僅有556家。1993年3月，國務院下發(fā)《關于開展環(huán)境保護執(zhí)法檢查嚴厲打擊違法活動的通知》，計劃用3年時間在全國開展環(huán)境保護執(zhí)法檢查。這是我國第一次高規(guī)格、大范圍的環(huán)境執(zhí)法檢查活動。
1998年1月26日，原國家環(huán)保局對四川省聚酯股份有限公司違反“三同時”的行為依法進行處罰，第一次依法直接行使行政處罰權。整個“九五”期間，全國共關停了8.4萬家“十五小”企業(yè)。
始于2003年的全國整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動將集中式的環(huán)境執(zhí)法檢查進一步擴大。
除了連續(xù)性的大規(guī)模檢查，環(huán)保部門還針對重點地區(qū)和重點領域的嚴重違法問題進行集中整治。2004年1月，原國家環(huán)保總局通報對晉、陜、蒙交界地區(qū)的40余家污染企業(yè)進行突擊查處的結果。由于執(zhí)法力度大，這次針對“錳三角”的嚴厲查處被公眾譽為“環(huán)保風暴”。
有關資料顯示，僅近兩年來，全國就出動環(huán)境執(zhí)法人員600多萬人(次)，查處違法案件5.9萬件，關閉淘汰落后生產能力和污染嚴重的企業(yè)6000多家，集中檢查2250個工業(yè)園區(qū)，責令限期或停產整改3477家企業(yè)，掛牌督辦11231個環(huán)境違法案件；查處80萬件群眾環(huán)境投訴問題，聯(lián)合監(jiān)察部清理649件違規(guī)“土政策”。
面對環(huán)境保護的新形勢和新任務，環(huán)境執(zhí)法在力度不斷加大的同時，也在努力探索新思路、新途徑和新方法。2007年1月，原國家環(huán)?？偩质状螁?#8220;區(qū)域限批”政策來遏制高污染、高耗能產業(yè)的迅速擴張趨勢。同年7月初，又對黃河、淮河、海河流域及長江安徽段水環(huán)境污染嚴重的6市兩縣5個工業(yè)園區(qū)實施“流域限批”。2008年1月，原國家環(huán)保總局通報了對130家存在環(huán)境違法行為的跨國公司進行環(huán)保后督察的情況。
在先進理念的指引下，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制不斷改進，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制不斷創(chuàng)新，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督能力獲得極大提升。
2008年4月，環(huán)境保護部編制的《國家環(huán)境監(jiān)管能力建設“十一五”規(guī)劃》獲得審批通過。作為我國環(huán)境保護史上第一個自身建設的規(guī)劃，《國家環(huán)境監(jiān)管能力建設“十一五”規(guī)劃》總投資149.59億元，共安排50個重點項目。
環(huán)境執(zhí)法正以建設先進的環(huán)境監(jiān)測預警體系和完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系為重點，向建設具有我國特色的現(xiàn)代化、標準化、信息化的環(huán)境監(jiān)管體系邁進。
司法磨利器
環(huán)境司法領域有了長足發(fā)展，司法救濟成為環(huán)境保護的又一有效途徑。通過依法追究環(huán)境犯罪的責任，保護了環(huán)境受害者的合法權益
“1997年，第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂《刑法》，增設了‘破壞環(huán)境資源保護罪’一節(jié)，對一些污染環(huán)境、破壞資源的行為規(guī)定了刑事處罰，這在當時是一個突破。”原國家環(huán)保局局長曲格平評價說。
1998年7月17日，山西省運城市人民法院就運城天馬文化用紙廠特大環(huán)境污染案做出一審判決。被告人天馬文化用紙廠法定代表人楊軍武被判有期徒刑兩年，并處罰金5萬元。這成為《刑法》修改實施后，因破壞環(huán)境資源保護罪被判刑的第一案。
隨著環(huán)境保護在司法領域的加強，各司法部門也紛紛設立專門的環(huán)境法庭。
2006年，貴州省清鎮(zhèn)市一年受理的環(huán)保案件一共才7件。2007年11月，清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護法庭成立，半年后，環(huán)保法庭共計受理各類案件45件。
“通過科技、行政、經濟等手段往往只能解決單一的問題，而司法在防治環(huán)境污染方面可以發(fā)揮更大的作用。”清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護法庭庭長蔡明說。
其實，早在1988年，湖北省武漢市就建立了我國第一個環(huán)境經濟法庭。2004年開始，遼寧省大連市沙河口區(qū)、河北省晉州市、山東省茌平縣、江蘇省無錫市、江蘇省南京市建鄴區(qū)、貴陽市等地的人民法院紛紛試水成立了專門的環(huán)保法庭。
2007年5月，原國家環(huán)保總局、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合出臺《關于環(huán)保行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》，明確規(guī)定縣級以上環(huán)境保護行政主管部門發(fā)現(xiàn)違法事實涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，應當依法向公安機關移送；發(fā)現(xiàn)國家機關工作人員涉嫌有關環(huán)境保護瀆職等職務犯罪線索的，應當將有關材料移送相應的人民檢察院。
2008年8月，全國人大法工委印發(fā)《對違法排污行為適用行政拘留處罰問題的意見》，明確規(guī)定違法向水體排放、傾倒毒害性、放射性、腐蝕性物質等危險物質的，可對主管人員給予行政拘留處罰。
有關專家認為，通過依法追究環(huán)境犯罪的責任，保護了環(huán)境受害者的合法權益。
“要加強環(huán)境戰(zhàn)略和政策研究，完善環(huán)境立法，提高立法質量，加大執(zhí)法力度，強化執(zhí)法監(jiān)督，用10年的時間，形成覆蓋環(huán)境保護各個領域、門類齊全、功能完備、措施有力的環(huán)境政策法制體系，切實把環(huán)境保護納入法治化軌道。”展望未來，環(huán)境保護部部長周生賢在第一次全國環(huán)境政策法制工作會議上說。
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