30年前，環(huán)保還是個新鮮詞匯，公眾參與更幾乎無從提及；30年后，全社會要求經(jīng)濟和社會科學(xué)、持續(xù)、健康、節(jié)約、友好、和諧的良好氛圍正在形成。
30年前，民間組織國人聞所未聞；30年后，中國僅環(huán)保民間組織就有3000余家。
30年前，環(huán)保還是國家和政府的事；30年后，人們對大的規(guī)劃和建設(shè)項目的決策有了話語權(quán)。
30年前，環(huán)保公眾參與的國家規(guī)定只有“依靠群眾、大家動手”；30年后，《環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等一系列法律、法規(guī)、政策施行，聽證會、申請復(fù)議、圓桌會議等各種手段日益豐富，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到了法律的明確并正在踐行。
環(huán)保民間組織
1994年3月31日，中國第一個在國家民政部注冊成立的環(huán)保NGO自然之友成立。”2008年，據(jù)最新統(tǒng)計，中國環(huán)保NGO已經(jīng)達(dá)到3539家。
1995年，中國第一家民間環(huán)保組織的創(chuàng)始人梁從誡不無遺憾地說:“中國是一個沒有NGO(民間組織)傳統(tǒng)的國家，很少有人想到自己應(yīng)當(dāng)并且可以組織起來參與環(huán)?；顒?。”2008年，據(jù)最新統(tǒng)計，中國環(huán)保NGO已經(jīng)達(dá)到3539家(包括港、澳、臺地區(qū))，從業(yè)人員約30萬。
國際NGO代表、美國自然資源保護(hù)委員會中國項目總監(jiān)菲納摩爾親歷了這種巨變。她說:“20年前，當(dāng)我第一次來到中國北京的時候，幾乎沒有NGO的存在，當(dāng)時覺得非常的孤獨。而現(xiàn)在中國環(huán)保NGO隊伍日益壯大，讓我不再感到孤獨。”
1994年3月31日，中國第一個在國家民政部注冊成立的環(huán)保NGO自然之友成立。當(dāng)時，中國社會對于NGO的理解還是一片空白，多數(shù)中國人依習(xí)慣認(rèn)為，環(huán)保是政府和專家的事。11年后的2004年，72歲的梁從誡坦言，當(dāng)時也不知道到底能做什么，就是想做些什么。
如今的自然之友擁有會員8000多名，團(tuán)體會員30家，由自然之友會員發(fā)起創(chuàng)辦的NGO就有10余家。雖然由于種種現(xiàn)實因素的制約，環(huán)保NGO的發(fā)展舉步維艱。但是只要存在，N G O 就努力地開展工作，發(fā)出自己的聲音。
從四川的木格措到都江堰，再到云南怒江，一些地方政府的決策均受到了民間的非議，甚至因此重議、擱淺或改變。其臺前幕后，都閃現(xiàn)著NGO的身影——事實上，他們越來越頻繁地站在了臺前，對于事關(guān)公共利益的決策，以公眾的名義提出質(zhì)疑。
在這些行動中，中國環(huán)保NGO由初期的單個組織行動，進(jìn)入到聯(lián)合“作戰(zhàn)”的時代，活動領(lǐng)域也從早期的環(huán)境宣傳、物種保護(hù)等，逐步發(fā)展到組織公眾參與環(huán)保、為國家環(huán)境政策建言獻(xiàn)策、開展社會監(jiān)督、維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益、推動可持續(xù)發(fā)展等諸多領(lǐng)域。在這些行動中，環(huán)保NGO日益壯大，影響政府環(huán)境公共政策的制定。
2004年6月26日，北京地球村、世界自然基金會等6家環(huán)保民間組織聯(lián)合在北京共同發(fā)起“26℃空調(diào)節(jié)能行動”。2006年，各級政府部門也紛紛加入到“26℃空調(diào)節(jié)能行動”中來。而在2007年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公共建筑空調(diào)溫度控制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，要求所有公共建筑夏季室內(nèi)空調(diào)溫度不得低于26℃。26℃空調(diào)由民間倡議上升為國家的強制性規(guī)定，從而影響整個社會，環(huán)保民間組織功不可沒。
與此類似的是，由多家環(huán)保NGO發(fā)起并倡導(dǎo)的“減塑”行動也被政府部門采納，發(fā)布從2008年6月1日起塑料袋實行有償購買的通知；由環(huán)保NGO和車友會發(fā)起的“無車日”、“公共交通周”、“每月少開一天車”活動，從2007年起被100多個城市接納，2008年更推廣到全國所有城市。
回首中國環(huán)保NGO14年來的發(fā)展歷程，他們這支植根于民眾土壤里的環(huán)保“生力軍”在自我參與和自我管理中逐漸走向成熟和強大。民政部民間組織管理局副局長李勇所說:“環(huán)境保護(hù)需要民間組織的參與，越來越多的民間組織把環(huán)境保護(hù)作為崇高的使命，身體力行，模范實踐，成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不可缺少的力量。”
可可西里的藏羚羊保護(hù)蘊含著深沉的責(zé)任和茁壯的生命力。1985年以前，可可西里生活著大約100萬只珍貴的高原動物藏羚羊。隨著藏羚羊絨價格的暴漲，中國境內(nèi)的可可西里無人區(qū)爆發(fā)了對藏羚羊的血腥屠殺。從1993年開始，可可西里周邊地區(qū)的藏族人和漢族人在隊長索南達(dá)杰的領(lǐng)導(dǎo)下，組成了一支名為“野牦牛隊”的巡山保護(hù)隊，志愿進(jìn)入可可西里進(jìn)行反盜獵行動。在前后5年多的時間中，野牦牛隊在可可西里腹地和盜獵分子進(jìn)行了無數(shù)次浴血奮戰(zhàn)。
以制度保障公眾參與
從1973年國務(wù)院召開第一次全國環(huán)保會議，審議通過的環(huán)保工作32字方針，到2007年9月5日，《水污染防治法修訂草案》向社會公開征求意見，在中國政府民主進(jìn)程中，環(huán)保一直是大先鋒。
公眾參與環(huán)境保護(hù)既取決于公眾環(huán)境意識的覺醒，又與國家政策及法律制度保障密不可分。建立健全適合我國國情的公眾參與制度，對維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益、推動我國的環(huán)境民主、完善我國的環(huán)境保護(hù)政策體系都會起到積極的作用。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)評司巡視員牟廣豐，1982年就開始從事環(huán)保工作，他參與和見證了這些年多項環(huán)保公眾參與法律、法規(guī)、文件、規(guī)章、制度的起草和制定，親歷了圓明園聽證等諸多重要環(huán)境事件。
說起中國環(huán)保公眾參與的起點，牟廣豐認(rèn)為應(yīng)該是1973年國務(wù)院召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會議時，審議通過的環(huán)保工作32字方針中的“依靠群眾、大家動手”。此后，1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告”，則是公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律依據(jù)。
“評判環(huán)境質(zhì)量好不好要看公眾的認(rèn)可度，公眾的感覺。環(huán)保部門說破天，老百姓不認(rèn)可也不行。”牟廣豐說，上世紀(jì)八九十年代時，有一種口徑就是怕環(huán)保說多了會引起社會上不必要的恐慌。時任國務(wù)院總理的朱镕基說:不讓老百姓知道怎么知道環(huán)境到了什么程度，不要怕說環(huán)境問題。
在一些阻力、壓力和不同的聲音中，環(huán)境質(zhì)量狀況公報率先發(fā)布。1997年，環(huán)保部門首先在包括北京、上海、重慶、大連、廈門在內(nèi)的13個重點城市發(fā)布城市空氣質(zhì)量周報。2000年開始，在中央電視臺和各大報紙發(fā)布全國40個重點城市的空氣質(zhì)量日報。目前，全國逾百個重點城市全部實施了空氣質(zhì)量報告制度，并有部分城市開展了空氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報工作，主要水系重點斷面水環(huán)境質(zhì)量則實行周報和月報。
1996年，時任原國家環(huán)保局政策法規(guī)司副司長的牟廣豐，奉命組織起草第四次全國環(huán)境保護(hù)會議主報告。
牟廣豐回憶說，我們在初稿里寫下這么一點，叫“建立環(huán)境保護(hù)的公眾參與機制，積極發(fā)揮社團(tuán)的作用”。后來這個提法寫到了國務(wù)院的《決定》里。這個《決定》使環(huán)保NGO的合法性獲得很大的提升，對建立環(huán)保的公眾參與機制起到了重要作用。
2003年9月1日，保證公眾參與的重要立法《環(huán)境影響評價法》正式實施。其中的規(guī)定明確了對公眾和專家參與規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價的范圍、程序、方式和公眾意見的法律地位，使公眾的意見成為環(huán)境影響報告書不可缺少的組成部分。
為保證環(huán)評公眾參與的有效實施，2006年3月，我國環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》實施。
“我們不是只說不練，是又說又練。”牟廣豐說，這幾年在環(huán)評工作中，通過公眾參與，我們避免了很多在居民區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等敏感地帶建設(shè)污染項目。只要老百姓提出意見，你就得再論證、說明、解釋?！董h(huán)境影響評價法》中公眾參與的規(guī)定對政治體制改革有突出的意義，民意的反映能夠幫助政府做出更科學(xué)地決策。
2007年4月，國務(wù)院頒布《政府信息公開條例》之后，原國家環(huán)?？偩至⒓葱肌董h(huán)境信息公開辦法(試行)》將從2008年5月1日起正式施行。這是我國政府部門發(fā)布的第一部有關(guān)信息公開的規(guī)范性文件，是保障公眾環(huán)境知情權(quán)、提高公眾參與民主決策的重要一步。
2007年9月5日，《水污染防治法修訂草案》向社會公開征求意見，受到廣泛關(guān)注。在一個月的時間里，全國人大常委會法制工作委員會共收到各地人民群眾意見1406條，群眾來信60件。一部環(huán)境法律在出臺之前，首先聽聽公眾的聲音，這是全國人大常委會在環(huán)境法領(lǐng)域進(jìn)行民主立法、科學(xué)立法的一項重大舉措，是公眾參與原則在環(huán)境立法中的重要體現(xiàn)。
公民參與環(huán)境管理不僅是環(huán)境保護(hù)的需要，同時也是一個國家是否重視和保護(hù)公民權(quán)利的一個重要標(biāo)志，它與國家的政治民主化進(jìn)程是緊密聯(lián)系在一起的。牟廣豐說，在中國政府民主進(jìn)程中，環(huán)保一直是大先鋒，這是因為環(huán)境保護(hù)是一項全民性、綜合性的事業(yè)，它具有廣泛的社會性和公益性。因為公眾參與，客觀地說確實會影響發(fā)展速度，但它能更好地促進(jìn)質(zhì)量，使決策更科學(xué)。
民意與決策兩性互動
圓明園防滲工程聽證會，它有多元利益代表共同參與，發(fā)出了多種聲音，同時通過向媒體開放，讓全國公眾聽到這些聲音，讓公眾參與重大公共事件。
環(huán)境保護(hù)部部長周生賢曾說:“當(dāng)前公眾環(huán)境意識已顯著提高，公眾主動參與和監(jiān)督的愿望十分迫切，只要引導(dǎo)得當(dāng)，就會成為推動環(huán)保工作的重要力量。”
盤點環(huán)保公眾參與的標(biāo)志性事件我們可以發(fā)現(xiàn)，這些事件均出現(xiàn)在最近幾年，如2005年的圓明園防滲工程聽證會，2007年的PX化工事件和六里屯垃圾發(fā)電項目。
黨的十六大報告在政治文明建設(shè)項下指出:“正確決策是各項工作成功的重要前提。要完善深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力的決策機制，推進(jìn)決策的科學(xué)化民主化”，“各級決策機關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序”，“建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項”的“社會聽證制度”。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》也有相關(guān)規(guī)定。然而，由原國家環(huán)保總局召開的圓明園防滲工程聽證會，被認(rèn)為在中國環(huán)保史上乃至法治史上都具有標(biāo)志性的重大意義。因為，它有多元利益代表共同參與，發(fā)出了多種聲音，同時通過向媒體開放，讓全國公眾聽到這些聲音，讓公眾參與重大公共事件。
公眾關(guān)心環(huán)境、參與環(huán)保，是其本身權(quán)益不可分割的組成部分。一個污染項目損害的對象，不會只是個別公民，而是很多人。從某種意義上來說，李惠蘭等人就六里屯垃圾發(fā)電項目向原國家環(huán)?？偩痔岢鲂姓?fù)議申請是公民環(huán)境意識、法律意識的覺醒的標(biāo)志。
提起復(fù)議申請的雖然只是部分居民的代表，但他們正是公眾公民意識、法律意識、環(huán)境意識覺醒與崛起的代言人。而尊重環(huán)境，尊重公眾的利益、需求與呼聲，讓公眾參與決策，取意于民，正是制定成熟決策的基本前提。
同樣發(fā)生于2007年的廈門PX化工項目事件，既暴露出規(guī)劃環(huán)評尚有缺位、環(huán)評是否公開與公正、如何實現(xiàn)民意暢通等問題，但項目最終的緩建與易址，被普遍看作是堅韌的民意與決策良性互動的結(jié)果。任何一項公共決策都關(guān)乎公眾利益，只有建立在信息公開和程序透明基礎(chǔ)上的公眾參與，才能被公眾認(rèn)可和接受。
這些事件又一次印證，治理環(huán)境污染，僅僅通過政府和執(zhí)法部門動用行政資源自上而下的手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，廣泛而又有效的公眾參與才是推動環(huán)?？沙掷m(xù)發(fā)展的根本力量所在。
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