從數(shù)千米高空俯瞰，大大小小的河流在神州大地奔騰流馳，一路蜿蜒而去。
伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，這些河流遭受污染的程度卻越來越深。近年來，松花江污染、太湖藍藻等大規(guī)模的流域環(huán)境沖突不斷出現(xiàn)。
這些問題的爆發(fā)不僅在當時引發(fā)了當?shù)孛癖妼︼嬎踩目只?，同時也導致環(huán)保界對水務管理模式的重新思考——是沿襲過去的行政區(qū)域治理模式，還是采用流域整體綜合治理的辦法更有效？
在湖南等地，流域整體綜合治理的嘗試已經(jīng)開始。
而在首創(chuàng)股份等環(huán)保企業(yè)眼中，逐漸啟動的流域整體綜合治理這塊“大蛋糕”，顯然要比單個城市污水處理項目這樣的“小點心”更可口。
流域治理
2008年4月，國家環(huán)境保護部政策法規(guī)司司長楊朝迎指出，“全國地表水屬中度污染，在國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)監(jiān)測的744個地表水監(jiān)測斷面中，I-III類、IV類與V類、劣V類水質(zhì)的斷面比例分別為40%、32%、28%。”
嚴峻的數(shù)字提醒民眾，水污染已經(jīng)到了頗為嚴重的程度。
同時，水污染已呈現(xiàn)出區(qū)域化擴散的特性。對于某一城市而言，流域內(nèi)其他城市的污水排放已和其息息相關。
但我國現(xiàn)行的流域管理體制是以水利防洪為核心，主要職能是水量調(diào)控，而水質(zhì)控制、水資源供需調(diào)配則是以行政區(qū)域為主導。一旦遇到流域性大面積水污染的事件發(fā)生，現(xiàn)行的流域管理體制卻無法在第一時間迅速地作出反應，并采取相應措施，從而影響到其他城市。
一個典型的例子，2005年11月吉林松花江發(fā)生的流域性水污染，最終的受害城市名單里也包括了黑龍江省哈爾濱等城市。
清華大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤認為，水環(huán)境污染事件通常以區(qū)域為范圍爆發(fā)，也就需要以區(qū)域而不是以城市為單元來系統(tǒng)解決。因此，以一定區(qū)域為對象的，跨出單一城市行政的規(guī)劃、工程和治理模式，已經(jīng)應運而生。而下一步，同樣以區(qū)域為單位的環(huán)境投融資、跨區(qū)域運營服務、監(jiān)管體系也必然成為主流。
而隨著流域整體綜合治理逐漸成為水務產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展方向，國家也即將針對流域立法。
在今年11月召開的第三屆中國水務高峰論壇上，水利部水資源司司長高而坤透露，“流域法正處于探索階段，近期將準備出臺以太湖為主的流域立法。”
但在另一方面，流域污染的現(xiàn)實也催生了一個龐大的污水處理市場。
根據(jù)國家“十一五”重點流域水污染防治戰(zhàn)略規(guī)劃，到2010年，“十一五”重點流域中南水北調(diào)東線、三峽庫區(qū)及上游影響區(qū)、太湖流域、滇池流域城鎮(zhèn)污水處理率達到80%；淮河流域、巢湖流域達到75%；海河流域、遼河流域、松花江流域達到70%；黃河流域、珠江流域、長江中游達到60%以上。
而2006年我國城市平均污水處理率不過56%，這意味著污水處理率依然存在著巨大的的提升空間，同時也意味著龐大的污水處理量——僅以上重點流域新增城鎮(zhèn)污水處理規(guī)模接近3000萬噸/日。
試水
單座污水處理廠和一個重點流域綜合治理項目的差距有多大？這筆賬并不難算。
單座污水處理廠的日污水處理能力一般在10萬噸左右，而一個重點流域治理項目的日污水處理量則在數(shù)百萬噸上下。
對于習慣以城市、城區(qū)來劃分業(yè)務范圍的中國水務企業(yè)而言，這個誘惑不可謂不大。一旦與流域所在的地方政府達成合作協(xié)議，整個流域的污水處理業(yè)務也就能攬入懷中。
在進行流域治理嘗試的企業(yè)中，首創(chuàng)股份不是最早的一家，但確實迄今為止手筆最大的一家。
就在上個月，北京首創(chuàng)股份公司總經(jīng)理潘文堂介紹了湖南省區(qū)域污水處理項目的新進展。“目前已經(jīng)簽訂4個地級市和9個縣級市，未來2年內(nèi)首創(chuàng)將完成全部的投資及運營工作。”
這個龐大的綜合項目起始于一年前。
2007年12月，首創(chuàng)股份與湖南省簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，將以BOT、TOT方式，在2010年前建成湖南省“三年覆蓋計劃”的城市污水處理廠，并按照國家有關規(guī)定，達標排放。
根據(jù)協(xié)議，首創(chuàng)將投資50億元，湖南省政府則負責100億的管網(wǎng)投資。據(jù)初步估計，這一流域整體綜合治理項目涉及污水總處理規(guī)模約300萬噸/日，104座待建污水處理項目。
在此次合作中，首創(chuàng)首次嘗試“統(tǒng)一規(guī)劃、整體投資、分步建設、流域管理”的運作模式。
按照計劃，首創(chuàng)將首先啟動湘江流域的污水處理設施建設，并建立湘江流域上下游水環(huán)境管理機制，包括建立跨行政區(qū)交界斷面水質(zhì)達標管理、水環(huán)境安全保障和預警機制以及跨行政區(qū)污染事故應急協(xié)調(diào)處理機制等。
事實上，在首創(chuàng)之前，桑德集團也已經(jīng)做出了嘗試。
2007年7月，桑德集團以BOT模式投資了長安區(qū)污水處理廠及戶縣污水處理廠兩個項目。這兩個項目的開工奠基亦是渭河流域水污染防治工作領導小組擴大會議的重要議題之一。
做出嘗試的還有清華同方和北美環(huán)境有限公司聯(lián)合體。
在松花江水污染發(fā)生后，該聯(lián)合體通過與黑龍江省政府簽訂的協(xié)議，獲得了參與松花江流域治理的資格，并先后投資7億元建設運營了哈爾濱市太平污水處理廠、佳木斯東區(qū)污水處理廠等單位。
另一方面，中國水務投資公司的總經(jīng)理劉正洪認為，目前應當加強區(qū)域水務管理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水務發(fā)展。建立區(qū)域水務管理必須培育出區(qū)域性水務集團公司，而且區(qū)域水務管理并不僅僅是污水治理，應該包括水源到供水的一系列。
“中國水務正在探索從水源-配水-治水-供水一線的水務管理模式，并在江蘇宜興、山東榮城等已開始實際工作。”劉正洪說。
協(xié)調(diào)機制
傅濤認為，在建立水的流域綜合管理的過程中，建立流域間協(xié)調(diào)機制是至關重要的核心環(huán)節(jié)。
流域管理是一項涉及多部門、多省市、多利益主體的復雜系統(tǒng)。而國際上成功的流域管理經(jīng)驗顯示，無論其機構(gòu)設置方式有何不同，城市之間以及不同利益主體之間都需要一個協(xié)調(diào)機制，對于水資源緊張、生存壓力大的流域尤其如此。
這種協(xié)調(diào)機制根據(jù)流域的不同，體現(xiàn)在國家之間、城市之間、不同行業(yè)之間。
“流域協(xié)調(diào)機制是集約化利用水資源，共同維護生存環(huán)境的手段。協(xié)調(diào)機制中，實現(xiàn)地方和不同利益的民主參與協(xié)商的機制，是其成功的關鍵。同時，流域協(xié)調(diào)機制必須明確國家、流域和地方的責任，并合理分工。”傅濤表示。
但地方責任的不明確，已經(jīng)成為了當前流域整體綜合治理中的風險所在。
城市水業(yè)在市政體系之下，以單個污水處理廠和自來水公司為主流市場項目單元，市場主體通過單個項目的市場競爭獲得發(fā)展，以特許經(jīng)營協(xié)議約定企業(yè)和政府的關系。而城市水業(yè)在以水資源為主導的流域化體系之下，則以流域為單元整體獲得服務市場，經(jīng)營機構(gòu)或企業(yè)都需要通過中央、省或者流域機構(gòu)通過法規(guī)形式授予其合法經(jīng)營的權(quán)利。
究竟是誰來負責市場主體的選擇？法律上的表述目前尚不清晰。
傅濤則認為，“2月28日通過新修訂的《水污染防治法》，把水污染的責任都推到了縣以上政府?？h以上政府是責任主體，但是這個責任主體在省級部門、市級、縣級部門如何劃分責任，并沒有被清晰的表現(xiàn)出來，造成了三個層次的政府之間存在一些責任的推諉。”
已經(jīng)在流域治理方面嘗試了一年的首創(chuàng)股份對于這點的體會最為深刻。
首創(chuàng)股份副總經(jīng)理郭鵬表示，“在全國、流域和行政區(qū)域三個水資源管理層次中，流域管理這一十分重要的管理層次，尚未能充分發(fā)揮作用?，F(xiàn)行流域管理機構(gòu)在流域水資源管理中支撐能力薄弱，缺乏有效的行政、法律、經(jīng)濟和科技的手段實施有效的協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督和管理。”為此，傅濤建議，應當由國務院直接對重點流域設置流域管理機構(gòu)或臨時流域管理機構(gòu)，逐步建立和完善流域管理協(xié)調(diào)機制。該流域機構(gòu)將成為流域水資源管理和污染控制的第一責任主體，具有在水資源和水環(huán)境領域監(jiān)督、協(xié)調(diào)和檢查各級地方政府的權(quán)力。
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