政府投資應(yīng)發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展
2009-07-31 02:27:03
“巨資注環(huán)保錢(qián)該怎么花”之有錢(qián)怎樣用到刀刃上？
編者按:
面對(duì)政府?dāng)?shù)千億生態(tài)環(huán)境投資即將陸續(xù)注入，環(huán)保業(yè)界的眾多專(zhuān)家、學(xué)者和企業(yè)可能最先在興奮之余開(kāi)始深入思考，如何更好利用政府拉動(dòng)投資、擴(kuò)大內(nèi)需的機(jī)遇實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的又一輪發(fā)展；如何利用自身影響力，爭(zhēng)取更好的投資環(huán)境與信貸環(huán)境。此次環(huán)境主管部門(mén)、業(yè)界專(zhuān)家和企業(yè)一改過(guò)往坐等項(xiàng)目資金的被動(dòng)，坦誠(chéng)交流、建言獻(xiàn)策，試圖從“危”中尋找機(jī)遇，也為迎接機(jī)遇積極準(zhǔn)備。而我們作為業(yè)界觀(guān)察者，對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)能否整體受惠于政府資金投入，中央強(qiáng)烈的投資拉動(dòng)能否收獲實(shí)效等問(wèn)題也保持著高度關(guān)注。
在今后一段時(shí)間內(nèi)，本版將以“巨資注環(huán)保錢(qián)該怎么花”為題推出連續(xù)報(bào)道，圍繞政府生態(tài)環(huán)境投資及相關(guān)領(lǐng)域，解讀政策信號(hào)、反映行業(yè)聲音、溝通學(xué)界觀(guān)點(diǎn)。期望通過(guò)本版編輯記者的共同努力，為關(guān)注、關(guān)心環(huán)保的各界人士開(kāi)闊思路提供一點(diǎn)幫助。
2008年年末，國(guó)務(wù)院出臺(tái)總額為4萬(wàn)億元的刺激經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大內(nèi)需政策，成為了確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)“保暖過(guò)冬“的重大措施。其中，對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)大幅增加投資，明確環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為中央投資重點(diǎn)支持方向的消息，令各界均感振奮。環(huán)保產(chǎn)業(yè)春天就要到來(lái)的說(shuō)法一時(shí)間頗為流行。
盡管中央已明確規(guī)定要對(duì)項(xiàng)目選擇、決策等全過(guò)程加以監(jiān)督，確保“4萬(wàn)億元不會(huì)搞出一大批低效或低水平重復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目”。但隨之而來(lái)的地方政府“編項(xiàng)目、跑部委、搶投資”的熱潮，還是不免讓諸多環(huán)保業(yè)界專(zhuān)家深感憂(yōu)慮:基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“大躍進(jìn)”時(shí)代會(huì)不會(huì)又一次到來(lái)，從而產(chǎn)生新一批半拉子工程、曬太陽(yáng)工程？如何避免上一輪宏觀(guān)刺激行動(dòng)造成環(huán)境設(shè)施相當(dāng)數(shù)量閑置的窘境？動(dòng)作大、力量足的政府投資給業(yè)已形成的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制將帶來(lái)怎樣的沖擊。不久前，由清華大學(xué)、中國(guó)水網(wǎng)和搜狐網(wǎng)聯(lián)合主辦，首創(chuàng)集團(tuán)協(xié)辦的搜狐環(huán)境講壇上，來(lái)自清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心、全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)、通用技術(shù)咨詢(xún)顧問(wèn)有限責(zé)任公司的相關(guān)負(fù)責(zé)人，就對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。必須重視投資拉動(dòng)的質(zhì)量、系統(tǒng)考慮環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈，明確政府、社會(huì)投資責(zé)任和關(guān)系等等成為他們?yōu)樯鲜鰡?wèn)題給出的答案。&$
政府投資在前，幫助市場(chǎng)資金有效進(jìn)入
政府應(yīng)瞄準(zhǔn)資金沉淀性強(qiáng)的領(lǐng)域，比如應(yīng)重點(diǎn)集中在完善管網(wǎng)建設(shè)上
有錢(qián)花在刀刃上，雖是舊時(shí)俗語(yǔ)卻是顛撲不破的真理。數(shù)千億元環(huán)境建設(shè)資金，出手快，力度大，只有用在最需要它、最能發(fā)揮它作用的地方才是上策。論壇中3位專(zhuān)家都將這一領(lǐng)域鎖定為污水管網(wǎng)、垃圾收運(yùn)、農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。其共同之處在于都是資金沉淀性強(qiáng)、投資低收益甚至無(wú)收益的領(lǐng)域，如果沒(méi)有政府投資的大力支持，幫助市場(chǎng)資金有效進(jìn)入，系統(tǒng)落實(shí)環(huán)境設(shè)施建設(shè)資金，環(huán)境治理系統(tǒng)中處理處置環(huán)節(jié)的癱瘓必定造成更多環(huán)境治理設(shè)施形同虛設(shè)、農(nóng)村環(huán)保駐足不前等問(wèn)題。
以城市污水管網(wǎng)為例，由于其投資浩大、資本沉淀性強(qiáng)、建設(shè)周期長(zhǎng)，社會(huì)資本一般很難介入。如果仍然將政府投資局限于建廠(chǎng)，那么有廠(chǎng)無(wú)網(wǎng)、有能力沒(méi)負(fù)荷的局面還是不能改善，大批處理設(shè)施仍然形同虛設(shè)。但如果政府資金能重點(diǎn)集中在完善管網(wǎng)建設(shè)，提升運(yùn)營(yíng)負(fù)荷，降低運(yùn)營(yíng)成本，同時(shí)結(jié)合服務(wù)價(jià)格政策的調(diào)整，那么不僅原有的城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施“有水喝”，有了用武之地，新建設(shè)施也將實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。
時(shí)至今日，無(wú)論是污染治理還是生態(tài)建設(shè)，環(huán)境保護(hù)的每一步都離不開(kāi)大量資金的使用，同樣也避不開(kāi)投資融資機(jī)制的創(chuàng)新和改革。面對(duì)治理任務(wù)繁重、資金總量有限的情況，在節(jié)能減排、污染治理領(lǐng)域進(jìn)行金融創(chuàng)新的要求顯得更加迫切。
通用技術(shù)咨詢(xún)顧問(wèn)有限責(zé)任公司總經(jīng)理劉昆一直努力推動(dòng)地方政府污染治理的投融資試點(diǎn)。她為滇池治理設(shè)計(jì)了“1＋1＋1大于3”的模式，第一個(gè)1是擴(kuò)大債權(quán)融資盤(pán)子。比如很多管網(wǎng)都是以沉淀資產(chǎn)的形式存在，可以利用它來(lái)進(jìn)行債權(quán)融資；第二個(gè)1是發(fā)行準(zhǔn)市政債權(quán)，即隱性市政證券，通過(guò)政府信用的注入，進(jìn)行資產(chǎn)證券化和相關(guān)金融工具的翹動(dòng)；第三個(gè)1，就是要引入新的戰(zhàn)略投資人和新的金融工具。同樣一份資產(chǎn)，經(jīng)過(guò)第一個(gè)步驟放大了兩倍，第二個(gè)步驟放大了3倍，資產(chǎn)的放大效應(yīng)達(dá)到六倍。
看得見(jiàn)的手和看不見(jiàn)的手相互融合
政府要做自己擅長(zhǎng)的事。政府并不只是擅長(zhǎng)出錢(qián)，政府能發(fā)揮的最大也最不可替代的功用是注入信用
看得見(jiàn)的手和看不見(jiàn)的手相互融合，共同發(fā)揮作用，中國(guó)30年經(jīng)濟(jì)改革不乏成功的案例。通過(guò)不同的制度設(shè)計(jì)，完全可以充分發(fā)揮政府融資成本低、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率高的優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，我國(guó)逐漸增多的污水處理廠(chǎng)BOT、TOT，城市排水系統(tǒng)終端處理設(shè)施市場(chǎng)PPP(公私伙伴關(guān)系)模式等，都是利用社會(huì)資本加強(qiáng)公共資源的有效使用，可以在很大程度上抑制地方政府盲目擴(kuò)大投資規(guī)模和缺乏投資約束的沉疴。事實(shí)上，近年來(lái)，“政府建網(wǎng)、企業(yè)建廠(chǎng)、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)”的模式已經(jīng)取得了許多成功經(jīng)驗(yàn)，成為我國(guó)城市環(huán)境建設(shè)的基本模式。
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)會(huì)長(zhǎng)文一波講了一個(gè)例子。陜西省政府在促進(jìn)污水處理設(shè)施建設(shè)時(shí)，要求所有污水處理廠(chǎng)的建設(shè)必須采用市場(chǎng)化的方式，管網(wǎng)由政府補(bǔ)貼建設(shè)。滿(mǎn)足以下兩個(gè)條件的都給補(bǔ)貼，第一，污水處理廠(chǎng)市場(chǎng)化已經(jīng)啟動(dòng)，污水處理廠(chǎng)已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)。第二，管網(wǎng)工程已經(jīng)開(kāi)動(dòng)。每一公里建設(shè)都有相應(yīng)補(bǔ)貼。幾年來(lái)，當(dāng)?shù)匚鬯幚碓O(shè)施建設(shè)速度特別快，政府的負(fù)擔(dān)也不重。而市場(chǎng)看到政府建管網(wǎng)的決心和速度，市場(chǎng)反應(yīng)也相當(dāng)積極。
對(duì)此，清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤也很認(rèn)同:企業(yè)靈活性很強(qiáng)，但融資成本高；政府投資效率不夠高，但融資成本低。政府和企業(yè)完全可以各取所能，各避所短。沒(méi)必要也不能扎堆。在污染治理、環(huán)境設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，政府要做自己擅長(zhǎng)的事。
政府擅長(zhǎng)什么？劉昆認(rèn)為并不只是出錢(qián)，政府能發(fā)揮的最大也最不可替代的功用是注入信用。比如現(xiàn)在很多的污水處理廠(chǎng)都是以利息資本化的方式沉淀在賬目上，政府就可以利用自身信用將這筆債剝離出去，把資產(chǎn)注入到污水處理公司，或者是相應(yīng)的管理公司，連同市場(chǎng)投資的污水處理廠(chǎng)由市場(chǎng)主體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，杜絕事業(yè)單位性的服務(wù)主體，完善“政府－企業(yè)伙伴”的投資體制。也可以在政府投資以股權(quán)形式存在的情況下，鼓勵(lì)政府投資回報(bào)部分返回企業(yè)降低服務(wù)價(jià)格壓力。通過(guò)不同制度設(shè)計(jì)，都有利于在環(huán)境服務(wù)價(jià)格相對(duì)較低的背景下，實(shí)現(xiàn)企業(yè)合理收益和效率提高。
以獎(jiǎng)代補(bǔ)末端補(bǔ)貼
更建議用消費(fèi)補(bǔ)貼來(lái)拉動(dòng)，激發(fā)市場(chǎng)活力
近年來(lái)，隨著環(huán)境設(shè)施的大幅增加，我國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的重心逐漸由工程、設(shè)備服務(wù)向運(yùn)營(yíng)服務(wù)轉(zhuǎn)移，以運(yùn)供服務(wù)為核心的環(huán)境服務(wù)業(yè)比重逐漸加大。而環(huán)境服務(wù)的核心效果取決于運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)已成為廣泛共識(shí)。而比建設(shè)費(fèi)用更高昂的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，顯然不能一股腦推給市場(chǎng)承擔(dān)，作為公共服務(wù)職能載體的政府必須“該出手時(shí)就出手“。財(cái)政部去年開(kāi)始實(shí)施的通過(guò)地方政府規(guī)劃管網(wǎng)建設(shè)長(zhǎng)度和新增污水處理規(guī)模，對(duì)地方給予獎(jiǎng)勵(lì)，并與化學(xué)需氧量減排量掛鉤的方案，盡管還面臨缺乏必要監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的困難，但在未來(lái)，一定會(huì)成為鼓勵(lì)地方提高運(yùn)營(yíng)效率、科學(xué)規(guī)劃建設(shè)的有效方式。
與會(huì)專(zhuān)家也不約而同地建議，國(guó)家應(yīng)逐步將直接投資轉(zhuǎn)為間接補(bǔ)貼，建立基于環(huán)境治理效果和環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)的政府財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，加大對(duì)環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼的力度，完善相關(guān)機(jī)制。劉昆說(shuō)，比起直接投資缺乏事后監(jiān)管的弊端，補(bǔ)貼形式可以有效激勵(lì)污染治理效果好、數(shù)量大的企業(yè)，調(diào)動(dòng)環(huán)境服務(wù)企業(yè)提高運(yùn)營(yíng)水平的積極性，從而加快全社會(huì)污染治理的步伐。
文一波舉了一個(gè)很簡(jiǎn)單的例子，一個(gè)10萬(wàn)噸的污水處理廠(chǎng)投資額為一到兩個(gè)億，每年的運(yùn)營(yíng)成本大概是1000萬(wàn)元左右。如果政府將建廠(chǎng)投資改為每年補(bǔ)貼一兩千萬(wàn)，就會(huì)有社會(huì)資本來(lái)投資建廠(chǎng)，這樣政府投資達(dá)到了放大10倍的效果，也解決了污水處理廠(chǎng)運(yùn)行費(fèi)用的老大難問(wèn)題。
傅濤對(duì)此亦深有感觸:環(huán)保行業(yè)的發(fā)展不僅需要投資拉動(dòng)的方式，更需要消費(fèi)補(bǔ)助或者末端補(bǔ)貼的模式。既不會(huì)影響到原來(lái)投資的基本主體，也可以使資金放大效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展，更有利于在市場(chǎng)機(jī)制下實(shí)現(xiàn)公平。
文一波更建議用消費(fèi)補(bǔ)貼來(lái)拉動(dòng)。比如對(duì)減排設(shè)施的補(bǔ)貼，可以采用減排1噸污染物，中央補(bǔ)貼1元錢(qián)，省市政府補(bǔ)貼兩元錢(qián)，地方政府再進(jìn)行補(bǔ)貼。在此基礎(chǔ)上，再利用市場(chǎng)機(jī)制，那么政府資金的放大效應(yīng)將非?？捎^(guān)。通過(guò)這樣的機(jī)制，既可以有效拉動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入污染治理設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，也可以借機(jī)建立起監(jiān)督市場(chǎng)主體減排效果的機(jī)制，可謂一舉兩得。
