2009-07-31 02:27:23
編者按 僅僅十幾天，各地就報送了500多個污水處理廠項目。去年年底國家對生態(tài)建設(shè)的直接注資，激發(fā)了各地加快環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情，但一個值得關(guān)注的話題是:各地紛紛申報的依然是污水處理廠項目，這會讓管網(wǎng)不配套的問題在新一輪投資熱潮面前更為突出，那么，這股建設(shè)熱潮能否真正給環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來成長發(fā)展的良機(jī)？成為不少業(yè)界專家關(guān)注的焦點。為此，清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤提出了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資、加快環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議，我們從中節(jié)選主要內(nèi)容，和業(yè)界讀者朋友共享。
中央政府在2008年底以投資拉動為核心的4萬億計劃，明確了其在最近幾年將要加大環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投入，投資安排中包括農(nóng)村飲用水安全工程、城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)、重點流域水污染防治、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面。這對于資金沉淀性強(qiáng)、資本收益低、價格不到位的環(huán)境服務(wù)業(yè)來說，是非常必要的，對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來說，也帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
建議一:環(huán)保產(chǎn)業(yè)應(yīng)成為中央拉動內(nèi)需的一個重要支持方向
主要原因如下:
1.發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、有效解決環(huán)境污染問題、提高環(huán)境質(zhì)量，不僅是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然需求，同時也是我國特定宏觀政策背景下(節(jié)能減排、建設(shè)兩型社會)的必然選擇。因此，環(huán)保產(chǎn)業(yè)不僅僅是政府應(yīng)當(dāng)重點支持的內(nèi)需，而且是急需。
2.從環(huán)保產(chǎn)業(yè)的特性來說，無論是供水和污水處理，還是垃圾處理或大氣治理，都是與社會經(jīng)濟(jì)、國計民生息息相關(guān)的重要公共服務(wù)領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的外部性。無論是政府投資，或者是市場投資，都不會改變地方政府作為環(huán)境服務(wù)的責(zé)任主體這一事實，環(huán)境消費的支付主體應(yīng)為政府，政府要承擔(dān)起發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的責(zé)任。
3.改善環(huán)境質(zhì)量是發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的根本目的，同時又是一個與其他產(chǎn)業(yè)相互影響和協(xié)調(diào)的行業(yè)，其健康發(fā)展對于促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展有著重要的意義。
4.環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有資金沉淀性強(qiáng)、資本收益低、價格體系不到位等特征，無論是環(huán)境技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)，或者是環(huán)境服務(wù)的提供，都屬于高投入低產(chǎn)出，政府投資的支持是推動這一行業(yè)發(fā)展的重要保障，也是非常必要的。
5.在節(jié)能減排任務(wù)的要求下，我們有發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的巨大需求。通過政府投入的帶動，將可以促進(jìn)并帶動產(chǎn)業(yè)鏈的完善以及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)出新的經(jīng)濟(jì)增長點。
6.我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀中存在巨大的產(chǎn)業(yè)短板，如污水管網(wǎng)不配套、污染設(shè)施運營資金不足、價格體系不能支撐市場回報、信貸成本過高等問題，都嚴(yán)重制約了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)育。而這些問題都難以完全依靠市場解決，而必須借助政府資金來彌補(bǔ)。
建議二:通過對重點領(lǐng)域的扶持，有效推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一項長期的系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)考慮產(chǎn)業(yè)鏈中的各個環(huán)節(jié)。對于我國尚未發(fā)育完全的環(huán)保產(chǎn)業(yè)而言，必須要認(rèn)真分析主要矛盾、抓住重點，才能掌握抓手，有效地推動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在當(dāng)前中央政府提出拉動內(nèi)需的大背景下，確定重點扶持領(lǐng)域、設(shè)立有限目標(biāo)、解決有限問題是最具有現(xiàn)實意義的。
當(dāng)前各級環(huán)境管理部門應(yīng)加強(qiáng)其對帶動和引領(lǐng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任。對于當(dāng)前重要領(lǐng)域的選擇，可以有如下的參考原則:1.發(fā)展主管部門能夠掌控的領(lǐng)域；2.選擇中央政府在上一輪投資支持中未考慮的領(lǐng)域，如污水處理、垃圾處理等；3.選擇可以系統(tǒng)發(fā)展、形成規(guī)模研究的領(lǐng)域，如農(nóng)村污染問題的解決方案、小城鎮(zhèn)分散式污水處理解決方案、低成本污泥處理技術(shù)的研發(fā)、國際履約的支撐技術(shù)研發(fā)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提高后的支撐技術(shù)等；4.以環(huán)境保護(hù)部為主導(dǎo)，形成產(chǎn)業(yè)整體，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，例如環(huán)境保護(hù)部從環(huán)境設(shè)施的運營服務(wù)切入，通過合理模式設(shè)計促進(jìn)設(shè)施資產(chǎn)所有權(quán)和運營服務(wù)全分離的服務(wù)方式，化解國有投資形成產(chǎn)權(quán)對非公主體的擠出，鼓勵DBO模式和專業(yè)委托運營服務(wù)模式，鼓勵區(qū)域性品牌運營的發(fā)展，以業(yè)績?yōu)楹诵脑u估并選擇運營單位；5.重點支持難以引入市場機(jī)制的環(huán)節(jié)，如污水管網(wǎng)的建設(shè)等；6.支持環(huán)保新技術(shù)的研發(fā)、示范。
建議三:重視投資拉動的質(zhì)量，將政府資金投向市場投資難以覆蓋的領(lǐng)域
在政府以環(huán)保產(chǎn)業(yè)拉動內(nèi)需之時，必須要重視投資拉動的質(zhì)量。環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)通常具有公共性、公益性，以及經(jīng)濟(jì)外部性。因此，與一般的競爭行業(yè)不同，在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的“政府－市場”關(guān)系中，需要強(qiáng)化政府的干預(yù)；明確界定政府、企業(yè)與公眾的環(huán)境責(zé)任；系統(tǒng)考慮環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈的內(nèi)部(產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間)及外部(環(huán)保產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間)影響；正確認(rèn)識政府投資對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的拉動作用。在發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)時引入市場機(jī)制，政府責(zé)任的明確是基礎(chǔ)，必須正確認(rèn)識到環(huán)保產(chǎn)業(yè)中有一些領(lǐng)域由于價格體系、資本沉淀性等因素的影響，對于市場資金的吸引力是有限的，這些就是政府資金應(yīng)當(dāng)而且必須重視的投資領(lǐng)域，也是政府資金在環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資選擇的原則。
1.對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要改進(jìn)傳統(tǒng)國債直接投資的機(jī)制設(shè)計:國債資金應(yīng)投資在管網(wǎng)等沉淀性強(qiáng)的領(lǐng)域，而對于污水處理廠等資產(chǎn)沉淀性不是很明顯的領(lǐng)域，可以由市場資金在價格補(bǔ)貼支撐之下進(jìn)行投資。
2.完善PPP(公私伙伴關(guān)系)投資機(jī)制，鼓勵政府成本資金與市場效率的非股權(quán)性結(jié)合；鼓勵非對等性公私合資(JV)的投資機(jī)制，政府成本資金與市場效率的股權(quán)性結(jié)合。這兩種組合都能夠發(fā)揮政府和企業(yè)的各自優(yōu)勢，有利于在相對低價背景下，實現(xiàn)企業(yè)合理收益和效率提高。
3.應(yīng)當(dāng)發(fā)展政策性產(chǎn)業(yè)基金，國家資金注資政策性的環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金，吸收國家政策性資金的進(jìn)入，為加大資金放大倍數(shù)提供市場資金的基礎(chǔ)。
4.目前環(huán)境服務(wù)行業(yè)的資金進(jìn)入方式集中在設(shè)施建設(shè)投資，過度關(guān)注建設(shè)環(huán)節(jié)，對運營環(huán)節(jié)關(guān)注不足，而環(huán)境服務(wù)的核心效果取決于運營環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)將政府投資的支持轉(zhuǎn)向環(huán)保產(chǎn)業(yè)的核心環(huán)節(jié)——運營服務(wù)。如果全國已經(jīng)建成的1400多座污水廠中有一半得不到有效的運營保障，那即使在新一輪的突擊投資建設(shè)之后，只會造成進(jìn)一步運營不良的現(xiàn)象，對環(huán)境質(zhì)量的改善起不到應(yīng)有的作用。
5.在大量政府資金涌入環(huán)保產(chǎn)業(yè)之時，要避免對市場主體的“擠出效應(yīng)”。由于國家投資的出手快，出拳重，政策性強(qiáng)，對回報缺乏系統(tǒng)考慮，總體比市場資金要求收益率低，或者不要求回報，造成市場對社會企業(yè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。要保證環(huán)保產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府與市場的結(jié)合是必需的，新一輪的政府投資的目的應(yīng)當(dāng)以帶動更多的市場投入為目的，而不是隨意“擠出”社會企業(yè)。
6.完善外部產(chǎn)業(yè)環(huán)境:抓住CPI走低的良好時機(jī)理順服務(wù)價格，讓價格全成本支撐運營服務(wù)全成本與收益。中國是世界工廠，過低的水價和環(huán)境服務(wù)價格，相當(dāng)于中國在支付世界的資源成本和環(huán)境成本，同時價格倒掛，會制約社會資本的進(jìn)入。
建議四:轉(zhuǎn)變政府資金的投入方式，不能以“花錢”為目的，應(yīng)補(bǔ)貼運營
在政府資金進(jìn)行投資選擇的時候，要遵循政府投資投向市場不能服務(wù)的領(lǐng)域的原則。此外，投入方式也需改變，不能以“花錢”為目的，而要注重提高產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量；要系統(tǒng)考慮，能夠解決投資、運營問題；要形成財富，重視結(jié)果；要注重公平原則，不能打擊市場的主導(dǎo)力量。
1.改變國家財政資金的使用方式:通常，得到資金的地方政府沒有融資手段，稅收縮減，土地收入減少，難以滿足中央所期望的放大效應(yīng)；而有市場融資手段的社會企業(yè)，難以獲得政策性資金，造成投資拉動的放大倍數(shù)小，不能最大限度地發(fā)揮投資拉動的作用。因此，應(yīng)當(dāng)將財政資金逐步改直接投資為間接運營補(bǔ)貼，這種方式拉動資金的倍數(shù)更大，見效更快，效果更加綜合，市場更加公平。
2.建立基于產(chǎn)出的補(bǔ)助機(jī)制，具體方式包括:成立省一級運營補(bǔ)助基金、建立化學(xué)需氧量去除的補(bǔ)助機(jī)制、完善產(chǎn)業(yè)貼息貸款機(jī)制、稅收減免與補(bǔ)貼機(jī)制等?？捎烧槍嶋H環(huán)境治理的效果，面向?qū)I(yè)服務(wù)企業(yè)和具體項目實施。此機(jī)制可以放大10倍以上資金總量，同時有利于提高效率，各種類型企業(yè)同等待遇。
3.重視信貸問題，解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資難題。例如，國家環(huán)境投資拉動的著力點主要在地方政府，但是由于受制于《預(yù)算法》，地方政府沒有合適的融資工具，不能滿足環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資要求。建議進(jìn)行地方融資機(jī)制試點，在蘇錫常進(jìn)行環(huán)境領(lǐng)域市政債試點，讓地方融資走出暗箱，逐步實現(xiàn)地方財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。
