編者按：城市建設(shè)如何才能“不差錢”？有限的地方財(cái)政支出如何才能用在刀刃上？這些問題不僅困擾著各級(jí)政府，更成為兩會(huì)期間的熱門話題之一。久旱逢甘霖，中央決定代發(fā)2000億元地方債，給長(zhǎng)久處于資金饑渴中的各大城市帶來了希望。然而，這一場(chǎng)“及時(shí)雨”，能解決中國(guó)城市長(zhǎng)期以來投融資渠道狹窄的旱情嗎？
兩會(huì)期間，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出，國(guó)務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。這是繼1998年之后，中國(guó)再次通過中央代地方發(fā)債方式助地方解決融資問題。這也被認(rèn)為是解決當(dāng)前城市投融資建設(shè)的“及時(shí)雨”。
融資渠道狹窄一直是國(guó)內(nèi)城市在投融資方面遇到的主要難題之一。
目前，城市建設(shè)融資渠道主要有以下幾種傳統(tǒng)方式：財(cái)政投融資、銀行貸款、外資、民營(yíng)資本、股票等。此外，還包括企業(yè)自籌資金和其他方式。
有限的投融資渠道會(huì)造成諸多問題。相比而言，在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其融資很大程度上是依賴于發(fā)達(dá)的市政債券市場(chǎng)。但在中國(guó)，由于投融資市場(chǎng)和體制的矛盾突出，目前，股票和企業(yè)債券融資占當(dāng)年城建項(xiàng)目總投資的比重還不到1%，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市建設(shè)和發(fā)展。此次地方債的開閘顯然讓地方政府歡呼雀躍。
“地方債的發(fā)行對(duì)于緩解地方資金緊張具有重要作用。”全國(guó)人大代表、四川省財(cái)政廳廳長(zhǎng)黃錦生在接受采訪時(shí)曾表示。
不過，有專家指出，雖然地方債能一定程度上緩解地方政府資金困難，但其力度畢竟有限。在目前新一輪政策擴(kuò)張下，提升地方融資平臺(tái)的能力與規(guī)范性已成當(dāng)務(wù)之急。
中央代發(fā)地方債
1
保守型
好處：“及時(shí)雨”解城建旱情
風(fēng)險(xiǎn)：或刺激腐敗產(chǎn)生
盡管地方債的開閘給城市投融資帶來了良好機(jī)會(huì)，但專家表示，其中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人日前在兩會(huì)現(xiàn)場(chǎng)表示，2000億元地方債已分配完畢。為了控制地方發(fā)債規(guī)模，此次地方債在制度設(shè)計(jì)上作了精心安排。例如，募集的資金用途只能是中央財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程以及民生項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出。為防止償債風(fēng)險(xiǎn)，將地方債券所募集的資金納入地方財(cái)政預(yù)算管理，報(bào)人民代表大會(huì)審核、監(jiān)督。
但在專家看來，2000億元地方債發(fā)行仍然存在諸多隱憂。
“這樣做可能會(huì)刺激地方政府腐敗的產(chǎn)生。”上海社科院有關(guān)專家在接受記者采訪時(shí)表示。
業(yè)內(nèi)人士則指出，地方債發(fā)行還會(huì)帶來一系列風(fēng)險(xiǎn)：一是軟化了地方政府的債務(wù)約束，可能會(huì)出現(xiàn)地方政府過度舉債；二是權(quán)力過度集中于中央，可能會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的尋租行為；三是按照償還能力來分配債務(wù)額度，將進(jìn)一步拉大東西部的差距。
上述專家還告訴記者，在一系列擴(kuò)內(nèi)需、促發(fā)展項(xiàng)目配套資金壓力下，2000億元地方債的規(guī)模，對(duì)于許多地方政府而言，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。全國(guó)人大代表、廣東省發(fā)改委主任李妙娟也曾表示，廣東省預(yù)算安排的地方債券規(guī)模還不到廣東實(shí)際需求的1/10。“這有可能將對(duì)政府發(fā)行準(zhǔn)地方債提供條件，而‘準(zhǔn)地方債’的風(fēng)險(xiǎn)則非常高。”該專家說。
對(duì)策：管理應(yīng)透明
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)孫立堅(jiān)：
此次發(fā)行2000億元地方債其實(shí)是配合中央發(fā)債的市場(chǎng)救急方案，是對(duì)經(jīng)濟(jì)的輸血。因?yàn)橹醒腩A(yù)計(jì)今年企業(yè)、個(gè)人、機(jī)構(gòu)沒有消費(fèi)動(dòng)力，必須由中央財(cái)政來推動(dòng)投資，然后企業(yè)才能恢復(fù)造血功能，重新啟動(dòng)生產(chǎn)，雇傭員工，向利潤(rùn)項(xiàng)目調(diào)整。
地方債除了為中央財(cái)政減輕負(fù)擔(dān)外，更大的意義在于做法上的變革。如果中央政府直接撥款給地方，那么地方政府的權(quán)利和義務(wù)并不對(duì)稱，而發(fā)行地方債，雖然是由中央代發(fā)，但不代還，地方政府既有權(quán)利也有義務(wù)，兩者對(duì)等。
從資金使用的角度來看，地方政府參與地方建設(shè)，深知資金用在哪里最好，可以形成地方政府和中央財(cái)政的雙贏。但是地方債也有可能形成地方集權(quán)，造成腐敗，所以我們需要加強(qiáng)地方債市場(chǎng)管理。建議地方債管理透明化，進(jìn)行系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估，對(duì)績(jī)效不佳或違反發(fā)行規(guī)則的地區(qū)要勒令停發(fā)，沒收發(fā)行權(quán)。
2
高風(fēng)險(xiǎn)型“準(zhǔn)地方債”
借道信托：不是最優(yōu) 卻最現(xiàn)實(shí)
公開發(fā)行地方債雖“新鮮”，不過，各地政府發(fā)行“隱性債”早已有之。其中，借道信托為地方市政建設(shè)項(xiàng)目籌措資金的所謂“準(zhǔn)地方債”方式便是一種。
辟“信托”蹊徑
目前，各地的“準(zhǔn)地方債”主要有兩種操作方式，一種是地方政府支持、面向公共項(xiàng)目的企業(yè)債券，發(fā)行主體主要是地方城投公司；另一種實(shí)際上是由地方政府擔(dān)保，信托公司出面，幫市政建設(shè)項(xiàng)目融資的信托產(chǎn)品。
在2009年信托的發(fā)行浪潮中，交銀國(guó)際信托有限公司的“鑫建1號(hào)集合資金信托計(jì)劃”，就是“準(zhǔn)地方債”模式。該公司通過這一信托計(jì)劃募集資金提供給地方政府使用，地方政府為保證按期償還債務(wù)，發(fā)起設(shè)立償債基金，并將債務(wù)納入當(dāng)?shù)卣甓蓉?cái)政預(yù)算。
其實(shí)，信托參與“準(zhǔn)地方債”并非一家。2008年7月，云南省首只直接投資于昆明市土地一級(jí)開發(fā)及城市建設(shè)的信托產(chǎn)品“新昆明信托”發(fā)行，籌資20億元。此外，安徽銅陵市、遼寧省鞍山市和江西省都有過類似的融資行為。
潛在風(fēng)險(xiǎn)不小
“地方性的基建項(xiàng)目是個(gè)龐大而艱巨的工程，急切渴望資金，都讓國(guó)家來籌集資金也不現(xiàn)實(shí)，因此，地方政府與信托公司合作是可取的。國(guó)家發(fā)改委副主任穆虹曾對(duì)外表示，中央政府正在研究通過轉(zhuǎn)貸或者允許地方政府經(jīng)過批準(zhǔn)以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行融資的渠道和方法。這與政策意向是合拍的。”上海國(guó)際信托投資有限公司理財(cái)部歐陽(yáng)說，“信托公司與政府合作，為的是借助政府擔(dān)保和信用，降低風(fēng)險(xiǎn)，量力而行地幫助地方政府融資，本是自然選擇。”
但是，也有為數(shù)不少的業(yè)內(nèi)人士反對(duì)。他們認(rèn)為，在地方債發(fā)行被擱置的情況下，地方政府以發(fā)行信托的方式“繞道”解決資金問題，存在潛在的償還風(fēng)險(xiǎn)。全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪表示，由于信托公司發(fā)行主體不明朗，這些準(zhǔn)地方債券的信用、價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)等因素都有待進(jìn)行評(píng)級(jí)，對(duì)投資者來說，無法拿捏其風(fēng)險(xiǎn)大小。
“信托與銀行相比，資本金較少，規(guī)模也較小，雖然收益高，但風(fēng)險(xiǎn)也很高。當(dāng)前，很多地方政府項(xiàng)目繁雜，一旦項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制不當(dāng)，本息都有可能收不回。而且最終的償還風(fēng)險(xiǎn)都由信托公司的委托人，即投資者來承擔(dān)。”普益財(cái)富研究室資深分析師曾鏡表示。
信托不會(huì)被棄
此前，地方政府不得發(fā)行地方債，信托公司作為一個(gè)參與者，為地方政府籌措資金發(fā)揮著一定的效用。如今，國(guó)務(wù)院允許發(fā)行2000億元地方債，并由中央財(cái)政部代理發(fā)行，信托公司是否還有發(fā)揮的余地？
“此次地方債由財(cái)政部代理發(fā)行，募集的資金用于地方政府，將來由地方政府償還，跟地方政府通過信托方式的渠道融資是兩回事。”曾鏡表示。
用益信托工作室資深分析師李旸認(rèn)為，此次中央代發(fā)2000億元地方債與地方政府通過信托方式融資的舉措沒有大沖突。
“2000億元畢竟有限，中央發(fā)行地方債是為了幫助地方政府融資，而借道信托也是幫助地方政府融資，初衷都是一樣的，只不過多了一條融資途徑而已。”李旸說。
“不過，兩種幫助方式是截然不同的。如果是地方政府主導(dǎo)的，就可以選擇與包括信托公司在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)合作，但現(xiàn)在是中央代發(fā)，情況就不同了。”他補(bǔ)充表示，信托公司參與地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都是以信托產(chǎn)品的方式。目前來看，數(shù)量還是有限。
3
過渡型 自主發(fā)行地方債
試點(diǎn)地方自主發(fā)債已具條件
九三學(xué)社副主席、住建部科技司司長(zhǎng)賴明：
此次2000億元地方債開閘距離1998年地方債發(fā)行已達(dá)10年之久，性質(zhì)并無多大改變，仍由中央代發(fā)，只是納入地方預(yù)算，構(gòu)成地方債務(wù)。因此，此次發(fā)行的地方債仍然帶有濃重的中央色彩。而地方政府想要作為發(fā)債的主體，目前顯然不具備現(xiàn)實(shí)性。
從國(guó)家政策來看，我國(guó)在1994年實(shí)行分稅制改革時(shí)，為規(guī)范中央和地方政府的收入分配關(guān)系，專門編制了《預(yù)算法》，其中第28條明文規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”這是限制地方政府發(fā)行債券的權(quán)威依據(jù)。分稅制改革13年來，盡管地方政府的財(cái)力日顯緊張，縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難問題突出，但是這一禁令從未松動(dòng)，其中的“特殊規(guī)定”也從來沒有被“規(guī)定”過，包括北京“奧運(yùn)市政債券”也未獲“特赦”，最終只能以“企業(yè)債”形式發(fā)行。而且，據(jù)了解，中央政府的“禁令”在短期至少是兩到3年內(nèi)還會(huì)持續(xù)。
盡管對(duì)地方債不能完全放開，但讓部分地方政府進(jìn)行試點(diǎn)，由地方政府嘗試自主發(fā)債具有可行性。
目前，我國(guó)部分地方政府已經(jīng)具備自主發(fā)債的能力。判斷地方政府是否具備舉債能力，主要看是否具備如下兩個(gè)因素：一是政府承債能力，二是社會(huì)應(yīng)債能力。它們也最終決定著地方政府舉債是否會(huì)誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
從政府承債能力來看，我國(guó)實(shí)行分稅制以來，盡管各級(jí)地方政府的可支配財(cái)力差別較大，但是非落后地區(qū)的中心或沿海城市的承債能力相對(duì)較高，特別是對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的省和一些大中城市而言更是如此。
從社會(huì)應(yīng)債能力來看，基礎(chǔ)更是雄厚。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，社會(huì)閑散資金增多，居民收入也有了很大提高，且已顯示出流動(dòng)性過剩的特征。
數(shù)據(jù)顯示，截至2008年底，內(nèi)地城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄總量預(yù)計(jì)超過20萬億元，2008年年末，我國(guó)全部金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)存款余額47.8萬億元，增長(zhǎng)19.3%；然而，這些資金的投資渠道相對(duì)有限，絕大部分流動(dòng)性資金只能在存款和購(gòu)買國(guó)債之間選擇。
中國(guó)地方政府發(fā)行債券的條件和基礎(chǔ)已經(jīng)具備，只要監(jiān)管得當(dāng)，并不會(huì)誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
４成熟型 市政債券市場(chǎng)
建設(shè)完整的規(guī)范體系
中國(guó)社科院金融所貨幣理論與政策研究室副主任楊濤：
目前，內(nèi)地銀行貸款已成為市政建設(shè)的主要資金來源，這在資本市場(chǎng)尚不發(fā)達(dá)的階段是必要的，但也有很大的弊端。國(guó)內(nèi)銀行都存在“短存長(zhǎng)貸”的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)問題，一些政策性銀行又在進(jìn)行市場(chǎng)化改革，會(huì)造成非一般商業(yè)貸款的缺位。此外，國(guó)內(nèi)利用外資、民營(yíng)資本、股票債券等市場(chǎng)化融資方式籌資占比仍然較小。雖然政府近年來著力支持該類融資途徑，但投融資體制和資本市場(chǎng)等方面的約束，仍然使得該類融資比重一定時(shí)期內(nèi)難以有較大提高。
地方債的發(fā)行已經(jīng)在城市投融資制度上跨出了一大步，因?yàn)榈胤絺{入國(guó)家財(cái)政，也就要受到國(guó)家財(cái)政管理約束，地方債已經(jīng)對(duì)地方政府提出了權(quán)利和義務(wù)。
地方債只是一個(gè)過渡性工具。要解決城市建設(shè)投融資難題，需要建立長(zhǎng)效機(jī)制，提供可持續(xù)性資金來源。解決城市化的金融約束，應(yīng)分長(zhǎng)期和短期的戰(zhàn)略融資方案。從短期來看，充分利用政策性金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期信貸支持更加符合中國(guó)國(guó)情，甚至可以增設(shè)長(zhǎng)期信貸銀行。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要從根本上解決城市建設(shè)融資問題，并促使地方政府行為的理性化，還是要推出真正的市政債券，這符合各國(guó)城市發(fā)展的一般規(guī)律。
一方面，從財(cái)政角度來看，市政債券的發(fā)行，有利于減輕中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，清晰界定中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系。也有利于增強(qiáng)地方財(cái)政收支行為的透明度，加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督。
另一方面，從金融角度來看，多年來，以大量銀行貸款為主的支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的間接融資體制，客觀上抑制了長(zhǎng)期債券市場(chǎng)的發(fā)展。開辟市政債券市場(chǎng)既是今后資本市場(chǎng)發(fā)展重要方向，也是長(zhǎng)期城市化所必需的金融基礎(chǔ)要素。
不過，目前中國(guó)要發(fā)行真正的市政債還是有不少制度和市場(chǎng)條件的困難。首先，中國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，地方財(cái)政須遵循量入為出的準(zhǔn)則，地方財(cái)政不可有赤字，所以地方政府沒有發(fā)債權(quán)。其次，市政債的風(fēng)控機(jī)制還未建立，這些負(fù)債多數(shù)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隨著城市化進(jìn)程的加速，債務(wù)需求會(huì)越來越大。如何按需發(fā)債，按期還債，需要一套完整的規(guī)范體系。最后，市政債還缺乏評(píng)級(jí)制度和發(fā)行制度等市場(chǎng)化條件，什么樣的城市可以發(fā)債，以什么標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)級(jí)都有待攻關(guān)。
資金來源多元化
中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊重光：
雖然企業(yè)自籌資金在城建資金來源和運(yùn)用中所占比重較高，但是在金融危機(jī)中，不少企業(yè)甚至城投公司也沒有多余的資金來進(jìn)行建設(shè)。此外，有很多公益性和半公益性項(xiàng)目都沒有對(duì)民營(yíng)企業(yè)開放，而在不少發(fā)達(dá)國(guó)家，民營(yíng)資本對(duì)城市投融資建設(shè)有很大的推動(dòng)力。
要解決城市投融資難題，資金來源多元化非常重要。
目前，許多公益性或半公益性的項(xiàng)目應(yīng)該向民營(yíng)資本開放。企業(yè)發(fā)展到一定程度有承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任的義務(wù)，政府應(yīng)該給予企業(yè)以渠道，并提供政策保障，讓其為城市建設(shè)出一份力。而一些半公益領(lǐng)域也應(yīng)該考慮企業(yè)回報(bào)，吸引有實(shí)力的民營(yíng)資本進(jìn)入。
發(fā)行地方債并不能解決城建融資的根本問題。中央政府對(duì)此次地方債券所募資金的投向予以了嚴(yán)格限制?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)行地方政府債券有關(guān)問題的通知》明確指出，地方債發(fā)行所得資金，“將被限定用于中央財(cái)政投資地方配套的公益性項(xiàng)目以及難以吸引社會(huì)投資的公益性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出”。從中可以看出，地方債項(xiàng)目的確定是被動(dòng)的，主要用于4萬億元投資計(jì)劃中已經(jīng)明確了的中央指定項(xiàng)目，城市沒有自主性，與城市真正需求有所出入。
未來，有能力的地方政府，改革方向應(yīng)從中央代發(fā)地方債向各地政府自行發(fā)債過渡，其實(shí)諸如北京、上海這樣的城市，信用度足以自行發(fā)債。市政債的推出不僅能籌集資金，更能豐富居民投資產(chǎn)品，一舉兩得。而對(duì)于財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)的地方需加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，避免兩級(jí)分化
提交關(guān)閉
