環(huán)境公用事業(yè)市場(chǎng)化改革推進(jìn)5年,促進(jìn)了投資、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)水平的提高 ，市場(chǎng)化之路愈走愈寬。
經(jīng)過(guò)近年來(lái)的實(shí)踐，我國(guó)環(huán)境公用事業(yè)尤其是水務(wù)行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)制度已初步形成，并在城市環(huán)境公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中發(fā)揮了巨大作用。而市場(chǎng)化改革究竟給我國(guó)環(huán)境公用事業(yè)在投資、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量改善等多方面帶來(lái)怎樣的變化？也是值得行業(yè)總結(jié)和思考的問(wèn)題。
帶著這些問(wèn)題，記者日前專(zhuān)訪了全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華。此前，環(huán)境商會(huì)已經(jīng)進(jìn)行了廣泛的市場(chǎng)調(diào)查和深入的數(shù)據(jù)分析。
記者:市場(chǎng)化改革在我國(guó)環(huán)境公用事業(yè)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了怎樣的作用？
駱建華(以下簡(jiǎn)稱(chēng)駱):2003年，我國(guó)開(kāi)始環(huán)境公用事業(yè)市場(chǎng)化改革。近年來(lái)，隨著改革的逐步深化，引發(fā)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體系、公眾參與和國(guó)際參與等方面的多方位升級(jí)。從實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)(如引進(jìn)有效的資金、提高服務(wù)質(zhì)量和效率、推進(jìn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等)的角度看，改革的方向是正確的，成效也是顯著的。
我們的調(diào)查結(jié)果顯示:我國(guó)環(huán)境公用事業(yè)尤其是水務(wù)行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)制度已初步形成，并在我國(guó)環(huán)境公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。經(jīng)過(guò)5年多的實(shí)踐，市場(chǎng)化改革給我國(guó)環(huán)境公用事業(yè)帶來(lái)了各方面的改善，其中，環(huán)境投資力度顯著加大，運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力明顯提高，城市環(huán)境質(zhì)量得到改善，多元化投資模式初步形成。
記者:在環(huán)境投資方面，業(yè)內(nèi)一直呼吁要構(gòu)建多元化環(huán)境投融資格局，從而保證環(huán)保投資的總量充足和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在這一方面，環(huán)境公用事業(yè)市場(chǎng)化改革是否也起到了重要作用？
駱:從1998年到2002年的5年間，我國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總額僅為2835億元。而在市場(chǎng)化改革后的5年間，國(guó)家對(duì)環(huán)境公用事業(yè)的投資力度顯著加大，社會(huì)企業(yè)(包括民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等)大量進(jìn)入到水務(wù)、垃圾處理、廢氣治理等領(lǐng)域，給環(huán)境公用設(shè)施行業(yè)注入了大量資金，從而使市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資總額達(dá)到6285億元(是此前的2.2倍)。其中，水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)投資年均增長(zhǎng)率由2.8％激增到25.9％。以2007年為例，水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的投資額為835億元，是2002年的4.2倍；5年新增固定資產(chǎn)總額上升到1641億元；國(guó)有控股占投資總額的77.8％，集體控股和私營(yíng)控股投資分別占到6.4％和11.9％，表明大批社會(huì)資本已投入到城市供水行業(yè)中。這些數(shù)字足以說(shuō)明市場(chǎng)開(kāi)放之后的成效。
記者:在城市公用事業(yè)中一直以來(lái)有一種說(shuō)法，叫做“投資靠政府、運(yùn)行靠補(bǔ)貼、虧損靠漲價(jià)”，這是由什么原因造成的？市場(chǎng)化改革能幫助公用事業(yè)走出這種怪圈嗎？
駱:在進(jìn)行市場(chǎng)化改革之前，我國(guó)環(huán)境公用事業(yè)都是由地方政府直接投資、壟斷經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致政企不分，效率低下。一是投資渠道單一。供水、污水和垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全靠政府財(cái)政，負(fù)擔(dān)沉重。最終導(dǎo)致城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢，城市生活型污染日益加重。二是公用事業(yè)管理混亂，人員臃腫，運(yùn)營(yíng)成本居高不下，普遍出現(xiàn)虧損現(xiàn)象。三是公用事業(yè)服務(wù)質(zhì)量和效率低下，服務(wù)價(jià)格卻一漲再漲。公用設(shè)施老化、技術(shù)水平落后和非專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)嚴(yán)重制約了服務(wù)質(zhì)量的提升和成本控制，價(jià)格上漲壓力顯著。
所以，要想走出“投資靠政府、運(yùn)行靠補(bǔ)貼、虧損靠漲價(jià)”的怪圈，就必須開(kāi)展公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，這是大勢(shì)所趨，不可逆轉(zhuǎn)。
從幾年來(lái)市場(chǎng)化改革的成果來(lái)看，改革之后，極大地提高了行業(yè)的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。政府大包大攬環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的模式被打破，包括外資、民間資本在內(nèi)的多元化投資體系逐步形成；環(huán)境公用設(shè)施有償使用制度逐步推廣，污水、垃圾處理收費(fèi)制度逐步建立和完善；城市環(huán)境綜合整治水平得到顯著提高，環(huán)境質(zhì)量有了明顯改觀。在城市供水和污水處理領(lǐng)域，外資和民營(yíng)企業(yè)在城市供水和污水處理領(lǐng)域市場(chǎng)的覆蓋率已經(jīng)分別接近20％和50％，而在新建環(huán)境設(shè)施服務(wù)市場(chǎng)中，外資和民營(yíng)企業(yè)的覆蓋率則超過(guò)60％。
記者:特許經(jīng)營(yíng)在水務(wù)行業(yè)已推行多年，現(xiàn)在很多污水處理廠都采用BOT等方式建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。請(qǐng)問(wèn)，特許經(jīng)營(yíng)這種模式在環(huán)境公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中的地位和作用是怎樣的？
駱:環(huán)境公用事業(yè)改革的核心就是確立特許經(jīng)營(yíng)制度，這極大地提高了行業(yè)的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。
近幾年，我國(guó)城市污水處理廠數(shù)目迅速增長(zhǎng)，規(guī)模不斷擴(kuò)張，與市場(chǎng)化改革以來(lái)引進(jìn)大量社會(huì)資本密切相關(guān)。根據(jù)我們對(duì)市場(chǎng)化改革前后兩個(gè)5年的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)化改革后5年的污水處理總量較改革之前的5年，增長(zhǎng)了57.5％。1998~2002年，我國(guó)城市污水處理廠年平均增加約35座。2002~2007年，年增加約70座。截至2008年6月，我國(guó)運(yùn)營(yíng)的城市污水處理廠數(shù)量達(dá)1043座，在5個(gè)月的時(shí)間里又增加了160座。另外，各地縣級(jí)污水處理廠建設(shè)自2004年起步以來(lái)也在加快，2008年6月達(dá)到346座。2003年以來(lái)，城市生活垃圾處理事業(yè)也有了較大發(fā)展，處理能力顯著提高，從2003年的21.9萬(wàn)噸/日上升到了2007年的27.2萬(wàn)噸/日，增長(zhǎng)了23.8％。
在市場(chǎng)改革的推進(jìn)下，我國(guó)環(huán)境公用事業(yè)的技術(shù)能力和運(yùn)營(yíng)管理能力不斷增強(qiáng)，服務(wù)水平不斷提高，提高了對(duì)污水和生活垃圾的處理水平。
記者:“威立雅水務(wù)高溢價(jià)收購(gòu)中國(guó)地方水廠”在去年成為業(yè)內(nèi)外熱議的話(huà)題，如何看待外資進(jìn)入環(huán)境公用事業(yè)？
駱:近年來(lái)，一些外資已進(jìn)入中國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，并獲得了較快發(fā)展。以供水行業(yè)為例，外資水務(wù)企業(yè)通過(guò)并購(gòu)方式已經(jīng)在中國(guó)城市供水行業(yè)占據(jù)了一定的市場(chǎng)份額。2007年，威立雅水務(wù)、中法水務(wù)等6家外資企業(yè)所形成的供水能力達(dá)到全國(guó)供水總能力的8％。
事實(shí)上，外資企業(yè)在我國(guó)水務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)地位離壟斷仍遙不可及，更不可能對(duì)我國(guó)的供水安全造成影響。首先從外資企業(yè)簽約項(xiàng)目的處理能力來(lái)說(shuō)，在華主要外資企業(yè)目前所有簽約項(xiàng)目的供水總能力不到全國(guó)供水總能力的10％，排名第一的威立雅水務(wù)實(shí)際市場(chǎng)占有率不到3％。其次從水價(jià)來(lái)說(shuō)，我國(guó)供水價(jià)格的制定權(quán)歸政府所有，并且價(jià)格的變動(dòng)必須要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，任何企業(yè)僅是根據(jù)與政府簽訂的服務(wù)合同獲得服務(wù)報(bào)酬，并不具有定價(jià)權(quán)。
事實(shí)上，適度讓外資企業(yè)進(jìn)入中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)，對(duì)我國(guó)政府的水務(wù)管理模式起到了促進(jìn)作用，主要表現(xiàn)在:促進(jìn)了我國(guó)供水行業(yè)市場(chǎng)化改革的發(fā)展和水業(yè)市場(chǎng)的培育，對(duì)我國(guó)水務(wù)管理的法制化建設(shè)，尤其是特許經(jīng)營(yíng)制度的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。同時(shí)，通過(guò)開(kāi)創(chuàng)政府——企業(yè)合作關(guān)系，促進(jìn)了水務(wù)管理的系統(tǒng)化和透明化，提高了政府的水務(wù)管理能力。
總體來(lái)說(shuō)，外資企業(yè)進(jìn)入中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)之后對(duì)我國(guó)的水務(wù)管理帶來(lái)很多積極的影響。同時(shí)，在一些改革項(xiàng)目的實(shí)踐中，有些地方政府在外資進(jìn)入其供水市場(chǎng)之后，對(duì)自身的角色和責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，缺乏市場(chǎng)監(jiān)管的意識(shí)，將外資的進(jìn)入視為自己卸掉包袱的一種表現(xiàn)，推卸自身責(zé)任，這是我們?cè)诟母镞^(guò)程中必須要引起注意并加以防范的地方。
記者:除了投資的多元化和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，環(huán)境公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的意義究竟是什么？特許經(jīng)營(yíng)制度還需要哪些完善？駱:市場(chǎng)化改革不僅僅是簡(jiǎn)單的引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、企業(yè)和公眾等多方面的角色轉(zhuǎn)變和新的制度安排，涉及產(chǎn)權(quán)、價(jià)格、資源等多部門(mén)協(xié)調(diào)，以及不同級(jí)政府的事權(quán)劃分。僅僅靠目前的部門(mén)規(guī)章難以實(shí)現(xiàn)和有效保障，因此需要通過(guò)立法盡快完善特許經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化改革進(jìn)程。
經(jīng)過(guò)多年的國(guó)際實(shí)踐，特許經(jīng)營(yíng)制度成為一種適合環(huán)境公用行業(yè)特點(diǎn)的引入市場(chǎng)機(jī)制的方式，而且這個(gè)制度適用于大多數(shù)地區(qū)。但是，成功的特許經(jīng)營(yíng)制度需要完善的監(jiān)管體系，必須以科學(xué)的制度安排和法制體系為基礎(chǔ)。這其中包括設(shè)置合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入，明確可以開(kāi)放的市場(chǎng)范疇，如何選擇具有豐富運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀管理技術(shù)的戰(zhàn)略型企業(yè)，建立科學(xué)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制度等。
由于城市水業(yè)的行業(yè)特性及其非完全競(jìng)爭(zhēng)性，政府監(jiān)管的有效性就顯得至關(guān)重要。我們建議針對(duì)目前政府缺乏有效監(jiān)管工具的現(xiàn)狀，開(kāi)展專(zhuān)題研究，加快建立適應(yīng)國(guó)情的供水和污水、垃圾處理的績(jī)效系統(tǒng)。
記者:我們經(jīng)常會(huì)談?wù)撜诖龠M(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)制定政策、完善市場(chǎng)的“兩只手”作用。那么在推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府是否還有很多事情需要做？
駱:的確如此。在進(jìn)行調(diào)研后，環(huán)境商會(huì)建議:政府需進(jìn)一步完善包括特許經(jīng)營(yíng)制度在內(nèi)的市場(chǎng)化改革路徑，加強(qiáng)和完善市場(chǎng)監(jiān)管，充分發(fā)揮市場(chǎng)在推進(jìn)環(huán)境公用事業(yè)中的基礎(chǔ)性作用，使我國(guó)的環(huán)境公用事業(yè)步入持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的軌道。
隨著改革的推進(jìn)和水業(yè)市場(chǎng)的逐步發(fā)育，應(yīng)當(dāng)積極促進(jìn)城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。一是在促進(jìn)資產(chǎn)與運(yùn)營(yíng)服務(wù)分離的基礎(chǔ)上，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的引導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。二是積極發(fā)展專(zhuān)業(yè)化服務(wù)體系，為行業(yè)提供專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)營(yíng)服務(wù)，整體提高服務(wù)水平。
特別是在當(dāng)前我國(guó)節(jié)能減排任務(wù)繁重的大形勢(shì)下，在“十二五”將有更高環(huán)保目標(biāo)和需求的情況下，我們更應(yīng)該以積極的態(tài)度完善相關(guān)政策，堅(jiān)持并繼續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)化改革，同時(shí)解決改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，以促進(jìn)環(huán)境公用事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展。
■相關(guān)鏈接
目前，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境公用事業(yè)尤其是水務(wù)行業(yè)都采用了市場(chǎng)化機(jī)制，比較典型的有英國(guó)模式、法國(guó)模式和荷蘭模式等。其中，英國(guó)是水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革的先行者，采用的是公用環(huán)境設(shè)施完全民營(yíng)化的管理模式。法國(guó)則是在保留產(chǎn)權(quán)公有性質(zhì)的前提下，通過(guò)委托經(jīng)營(yíng)合同引入私營(yíng)公司參與水務(wù)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)；同時(shí)還實(shí)行了以流域管理為基礎(chǔ)、公眾參與監(jiān)督的“國(guó)家—流域—地方”的水資源監(jiān)管體制。荷蘭采取的是公用事業(yè)股份公司模式，一方面通過(guò)擁有設(shè)施產(chǎn)權(quán)確保國(guó)家提供公共供水，一方面通過(guò)商業(yè)發(fā)展有效提高運(yùn)營(yíng)績(jī)效和服務(wù)水平。這些模式在美國(guó)、智利、德國(guó)、荷蘭、菲律賓等國(guó)得到了廣泛應(yīng)用。
我國(guó)公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革始于2002年。其時(shí)，黨的十六屆三中全會(huì)明確提出對(duì)公用行業(yè)進(jìn)行開(kāi)放，允許包括外資、民間資本等社會(huì)資本進(jìn)入，同時(shí)要求壟斷行業(yè)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。同年12月，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快環(huán)境公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，拉開(kāi)市場(chǎng)化改革序幕。
2003年可以說(shuō)是我國(guó)城市水業(yè)改革的市場(chǎng)化元年，以打破政府單一投資模式、引入多元化投資主體為特點(diǎn)。
2004年，《環(huán)境公用特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《關(guān)于投資體制改革的決定》正式發(fā)布。各地迅速以不同模式的改制方式、不同類(lèi)型的資產(chǎn)交易，對(duì)城市供排水等水務(wù)資產(chǎn)進(jìn)行全面產(chǎn)權(quán)改革，以引入競(jìng)爭(zhēng)為主旨，核心是企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、水價(jià)改革和市場(chǎng)準(zhǔn)入。
2005年9月，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境公用行業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》，市場(chǎng)化改革的目標(biāo)逐步受到重視，具體表現(xiàn)在開(kāi)始注重監(jiān)管，重視運(yùn)營(yíng)和服務(wù)水平，關(guān)注公眾利益和安全。以供水、污水處理和垃圾處理為主體的中國(guó)市政環(huán)境行業(yè)逐步進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化時(shí)代。隨著政府投資體制的改革，專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)服務(wù)企業(yè)初步獲得市場(chǎng)認(rèn)同，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)與合作成為環(huán)境公用市場(chǎng)的主流趨勢(shì)。
