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安徽云南藍(lán)藻再次爆發(fā)凸顯中國(guó)式治水困境

2009-07-31 02:28:53  
安徽云南藍(lán)藻再次爆發(fā)凸顯中國(guó)式治水困境 骯臟的污水流入滇池新河

  7月,安徽巢湖、云南滇池,觸目驚心的藍(lán)藻又來(lái)了。

  十幾年的治理,數(shù)十億甚至上百億的投入,但為什么如同十年治淮,收效甚微?

  眾多研究認(rèn)為,治污體制不改,花更多的錢(qián)可能也是枉然——從兩院院士,到世界銀行,都在尋找中國(guó)污水治理的破解之道。

  藍(lán)藻又來(lái)了

  藍(lán)藻又“卷土重來(lái)”了。

  進(jìn)入7月,巢湖西半湖藍(lán)藻出現(xiàn)較大面積集聚,氣象衛(wèi)星最新遙感圖片顯示,3處較大的藍(lán)藻集聚面積就約達(dá)33平方公里。

  近期滇池也發(fā)生藍(lán)藻集聚情況。“藍(lán)藻是滇池水依然污染的表征和提示。”綠色昆明環(huán)保組織負(fù)責(zé)人梅念蜀告訴記者,他們正策劃每月組織市民觀察、探訪入滇的河道,監(jiān)督滇池環(huán)境。

  滇池生態(tài)所工作人員何風(fēng)根據(jù)以往的情況判斷,7月份進(jìn)入藍(lán)藻大規(guī)模爆發(fā)期,受水質(zhì)、風(fēng)力風(fēng)向和湖流影響,藍(lán)藻嚴(yán)重聚集區(qū)主要在滇池北部水域。

  截止到2006年,耗時(shí)14年的滇池治理行動(dòng),累計(jì)耗資45.5億元。“十一五”期間,國(guó)家將投入92億治理滇池,目前已完成投資29.7億元人民幣。經(jīng)過(guò)數(shù)年的努力,滇池治理雖取得了階段性成果,但效果并不盡如人意。

  如此的困境,早已不是孤立的現(xiàn)象,十年治淮不見(jiàn)成效及其新產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)面影響即可說(shuō)明這一點(diǎn)。

  中國(guó)環(huán)保部2009年6月4日發(fā)布的《2008年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示:地表水污染依然嚴(yán)重。長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系中近一半河段嚴(yán)重污染,尤其是淮河、海河、松花江、遼河、長(zhǎng)江中下游以及珠江三角洲等工業(yè)比較發(fā)達(dá)地區(qū)。河流的城市段污染明顯,小河重于大河,北方重于南方。

  在監(jiān)測(cè)營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)的26個(gè)湖泊(水庫(kù))中,呈富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)的湖(庫(kù))占46.2%,富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出。

  而“地平線下的資源”——地下水,污染也正在擴(kuò)大,淺層地下水大部分已經(jīng)被污染,大城市周邊非常地嚴(yán)重。地下水污染呈現(xiàn)出由點(diǎn)向面演化、由東部向西部擴(kuò)展、由城市向農(nóng)村蔓延、由局部向區(qū)域擴(kuò)散的趨勢(shì),污染物成分則由無(wú)機(jī)向有機(jī)發(fā)展。“國(guó)家投入的錢(qián)并不少了,但還是沒(méi)有抓到要害。”中國(guó)地質(zhì)大學(xué)沈照理教授認(rèn)為,體制的問(wèn)題是水污染治理瓶頸,只有實(shí)實(shí)在在地抓才能抓出成果來(lái)。

  一位不愿透露姓名的學(xué)者認(rèn)為,在我國(guó)保護(hù)環(huán)境資源、防治環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)中,“權(quán)力部門(mén)化,部門(mén)利益化,利益?zhèn)€人化”即是一種典型的表現(xiàn)。

  在中國(guó),各個(gè)部委各自分管水資源的某一方面,比如說(shuō)水利部主要負(fù)責(zé)水量的調(diào)度,國(guó)家環(huán)保部主要負(fù)責(zé)水污染的治理,農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)水生生物的保護(hù),而林業(yè)局則主要負(fù)責(zé)濕地資源的保護(hù),這樣就造成了利益上的沖突和管理上的漏洞,還有責(zé)任上的不明晰,故被戲稱(chēng)為“九龍治水”。“國(guó)家太大了,國(guó)家各個(gè)部委之間要分工協(xié)作相互協(xié)調(diào),齊抓共管,或許大家都沒(méi)有管,另外在抓的時(shí)候要切實(shí)合理,明明做不到的指標(biāo)不要去提。”在南京大學(xué)地球科學(xué)系博士生導(dǎo)師、中國(guó)科學(xué)院院士薛禹群看來(lái),水資源作為一個(gè)整體自然生態(tài)系統(tǒng),是相互聯(lián)系、相互依賴(lài)的,人為地把它分割開(kāi),勢(shì)必造成整個(gè)鏈條的斷裂。

  滇池治污的病根

  “滇池治污要取得大的突破,惟有從體制問(wèn)題下手。”滇池管理綜合執(zhí)法局一位官員曾對(duì)媒體坦言,迅速厘清職能主管部門(mén)的關(guān)系,已是當(dāng)務(wù)之急。

  2004年,為了提高治理效率,避免多頭執(zhí)法,滇池管理局成立了綜合執(zhí)法局。滇池管理局是牽頭治污之“龍”,然而,它卻沒(méi)有實(shí)施綜合治理的應(yīng)有權(quán)力。注入滇池的入湖河道共計(jì)70多條,記者在滇管局網(wǎng)站上發(fā)現(xiàn),納入滇管局監(jiān)管的入湖河道只有35條。

  “我們對(duì)入湖河流的執(zhí)法管理屬于末端執(zhí)法,大量的源頭違法行為得不到及時(shí)查處。”一位不愿意透露姓名的滇管局官員對(duì)南方周末記者說(shuō)。

  滇池管理局綜合執(zhí)法總隊(duì)辦公室主任吳朝陽(yáng)告訴南方周末記者,他們正在研究實(shí)施《創(chuàng)新執(zhí)法理念》課題,試圖從事前監(jiān)督入手,和企業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)、簽訂協(xié)議來(lái)以擺脫執(zhí)法的困境。

  300平方公里水面、163公里湖岸線,綜合執(zhí)法局的執(zhí)法隊(duì)伍卻僅有40人,劃入滇管綜合執(zhí)法的范圍相當(dāng)有限,大量位于源頭的違法行為難以查處,執(zhí)法存在空檔。

  “滇池管理局當(dāng)初的定位就是,希望成為一個(gè)把解決與滇池問(wèn)題有關(guān)的所有部門(mén)的主要職能通過(guò)集成和整合,從而發(fā)揮綜合管理作用的機(jī)構(gòu)。”云南大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院副院長(zhǎng)段昌群認(rèn)為,目前看來(lái),滇管局發(fā)揮的作用并不十分順暢,賦予的功能和對(duì)它的賦權(quán)是不對(duì)稱(chēng)的。因?yàn)樗推渌氖芯旨?jí)別是一樣的,沒(méi)有形成一種節(jié)制的關(guān)系,這樣它就無(wú)法協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)。

  顯然,由滇管局“一龍牽頭治水,各部門(mén)配合協(xié)作,全民參與”的制度設(shè)計(jì)存在缺陷。“我們國(guó)家所有的湖、河、海的水環(huán)境治理,都存在著嚴(yán)重的制度建設(shè)缺陷的問(wèn)題,好的制度建設(shè)和一個(gè)強(qiáng)有力的管理部門(mén)毫無(wú)疑問(wèn)是治理好湖泊的最重要的支撐條件之一。”同時(shí)是《滇池流域面源污染調(diào)查與系統(tǒng)研究工程示范》課題首席專(zhuān)家的段昌群對(duì)南方周末記者說(shuō)。

  一份由云南大學(xué)、浙江大學(xué)聯(lián)合參與的調(diào)查組出具的咨詢(xún)報(bào)告指出,在滇池環(huán)境保護(hù)工作中,滇池流域的各有關(guān)行政部門(mén)的角色是雙重的:一方面,它們是行政管理的主體;另一方面,它們又是滇池環(huán)境保護(hù)行政管理的客體。調(diào)查組發(fā)現(xiàn),行政職能部門(mén)在保護(hù)滇池時(shí)存在著保護(hù)部門(mén)利益的現(xiàn)象,當(dāng)一些部門(mén)利益與滇池環(huán)境保護(hù)的整體利益發(fā)生沖突時(shí),有時(shí)會(huì)從維護(hù)自身利益的立場(chǎng)出發(fā),從而發(fā)生回避法律所規(guī)定的義務(wù)和推卸責(zé)任的現(xiàn)象。

  “各吹各的號(hào),各唱各的調(diào)”是目前多頭管水體制的典型產(chǎn)物。一位水利部門(mén)干部說(shuō),在華北一個(gè)嚴(yán)重缺水的城市,城建部門(mén)每年要收取約2000萬(wàn)元的水資源費(fèi),但多數(shù)資金并未用到水利上,而是花在了城市建設(shè)上。

  “缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào),資源使用也比較分散,各搞一套,這樣一來(lái),要統(tǒng)一治理起來(lái)難度就很大。”中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站研究員魏復(fù)盛院士曾對(duì)媒體表示,“九龍治水”漏洞比較多,責(zé)任也不夠明確。

  向臭水溝砸下340億

  與滇池治污難相似,廣州河涌治污已有十個(gè)年頭,投資約17.4億,共整治河涌69條,但市區(qū)河涌水質(zhì)始終沒(méi)有得到根本性的改善。

  2008年底,廣州市市長(zhǎng)張廣寧在加快污水治理和河涌整治工作會(huì)議上表示,要舉全市之力治水,確保在2010年6月底前使全市水環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn),2010年7月請(qǐng)各區(qū)的書(shū)記區(qū)長(zhǎng)到自己轄區(qū)內(nèi)選一條河涌去游泳。

  今年,廣州要投資340億元,完成廣州中心城區(qū)主要河涌的整治。隨著亞運(yùn)會(huì)的臨近,廣州市政府治理河涌的承諾也越發(fā)受到公眾關(guān)注。

  人們滿懷著期待:在炎熱的天氣里,河涌不會(huì)繼續(xù)有惡臭,甚至有人期待著涌里會(huì)出現(xiàn)生命——比如魚(yú)。

  但是,一些學(xué)者和廣州市民也充滿疑慮,治水治污從來(lái)都不存在技術(shù)障礙,它是行政的問(wèn)題,是相關(guān)政策落入各級(jí)行政系統(tǒng)后的現(xiàn)實(shí)反應(yīng)問(wèn)題,是政府內(nèi)部對(duì)待治水的協(xié)調(diào)與協(xié)作問(wèn)題。

  該如何防止“龍多作旱”?去年初,在廣州治水機(jī)制發(fā)展進(jìn)程中具有里程碑意義的廣州市水務(wù)局掛牌成立。

  廣州市水務(wù)局在整合水利、供水、排水三大行業(yè)的同時(shí),還將歸并城鄉(xiāng)防汛、供水、排水和污水處理、地下水管理、計(jì)劃用水和節(jié)約用水五大職能。改革目的也非常明確:“希望通過(guò)體制的創(chuàng)新破解治水難題。”廣州治水的格局實(shí)現(xiàn)了“由多個(gè)部門(mén)治水,變成一個(gè)部門(mén)牽頭,多個(gè)部門(mén)配合的形式”。

  這亦是魏復(fù)盛院士贊成的做法,讓水務(wù)局統(tǒng)管起來(lái),從供水、排水、水治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等都由它主要負(fù)責(zé)。如此可優(yōu)化資源配置,減少九龍治水之困。

  但水務(wù)局整治污染半年來(lái),廣州123條河涌整治僅完成2條。

  治污規(guī)劃能否按計(jì)劃實(shí)現(xiàn),將檢驗(yàn)這一制度能否突破管理困局。

  世界銀行的建議

  今年初,世界銀行在北京發(fā)布了《解決中國(guó)水稀缺:關(guān)于水資源管理若干問(wèn)題的建議》的報(bào)告。

  報(bào)告主要作者之一、世界銀行高級(jí)環(huán)境專(zhuān)家謝劍說(shuō),“中國(guó)現(xiàn)有許多經(jīng)濟(jì)可行的技術(shù)方案,可用以提高水資源的利用效率,減少水污染,從而促進(jìn)其水資源問(wèn)題的解決。但是,由于中國(guó)水管理體制薄弱,這些方案的采納和實(shí)施程度很有限。”

  報(bào)告建議,根據(jù)世界其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),中國(guó)應(yīng)改進(jìn)各級(jí)政府的體制安排,采用多種經(jīng)濟(jì)和行政手段以支持更加廣泛地實(shí)施這些技術(shù)方案。改革國(guó)家一級(jí)的政府機(jī)構(gòu),以實(shí)行更綜合和協(xié)調(diào)有效的水資源管理。

  世界銀行建議中提出了多種選擇方案。

  一是成立國(guó)家水資源委員會(huì),作為領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)性涉水事務(wù)的最高政府機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)應(yīng)由總理或一位副總理?yè)?dān)任領(lǐng)導(dǎo),成員包括目前涉及水資源管理的中央各個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人。其主要職責(zé)是指導(dǎo)制訂國(guó)家水戰(zhàn)略和政策,審批關(guān)于水資源開(kāi)發(fā)、分配和利用的長(zhǎng)期規(guī)劃,協(xié)調(diào)所有的涉水部門(mén)以避免各個(gè)部門(mén)出臺(tái)的政策不一致甚至相互沖突。該委員會(huì)是負(fù)責(zé)制定水政策的高層機(jī)構(gòu),很類(lèi)似于新設(shè)立的由總理領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家能源委員會(huì)。

  二是將目前由不同部門(mén)(即水利部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部等)分別負(fù)責(zé)的主要涉水職能加以合并,組建一個(gè)大部,以對(duì)水量和水質(zhì)、地表水和地下水、水資源保護(hù)利用和水環(huán)境保護(hù)實(shí)行統(tǒng)一管理。

  院士聯(lián)名呼吁完善治水法律

  “有效的水治理系統(tǒng)必須建立在健全的法律基礎(chǔ)之上。”《中國(guó)水危機(jī)》一書(shū)的作者馬軍說(shuō),中國(guó)水資源管理法律框架的有效性并不如意,全國(guó)范圍內(nèi)水污染日益嚴(yán)重便是證明。

  與他一起發(fā)出呼吁的還有關(guān)注地下水污染的院士:袁道先、薛禹群、傅家謨、鄭度、汪集旸、林學(xué)鈺。他們聯(lián)名呼吁,西南地區(qū)地下水污染日趨嚴(yán)重,還沒(méi)有引起地方政府的重視,他們認(rèn)為,現(xiàn)階段還存在著法律制度不完善的問(wèn)題,現(xiàn)有法律框架的覆蓋面仍然有限。例如,如何避免農(nóng)田中的化肥、農(nóng)藥對(duì)地下河的污染,則屬于法律還無(wú)明確規(guī)定的問(wèn)題;而世界銀行的報(bào)告中認(rèn)為,中國(guó)水污染防治法要求國(guó)家建立和完善水環(huán)境生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制,但目前沒(méi)有就此制定全國(guó)性的法律法規(guī);中國(guó)也沒(méi)有就水權(quán)及其交易出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律或法規(guī)。

  現(xiàn)在,中國(guó)水資源管理法律方面存在的主要不足和需要改進(jìn)的領(lǐng)域包括:

  相關(guān)機(jī)制和程序缺乏?,F(xiàn)行法律法規(guī)通常關(guān)注的只是各種原則而缺乏保障法律執(zhí)行所需要的各種機(jī)制和程序,例如監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、報(bào)告、評(píng)估以及對(duì)違法行為的懲處等。

  法律條款不明晰甚至相互抵觸。有些法律規(guī)定不明確。例如,水法沒(méi)有明確界定地方政府和流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限。這種法律條款的不明晰造成權(quán)力真空,削弱了法律制度的有效性。

  世界銀行的報(bào)告中建議,流域管理委員會(huì)應(yīng)加強(qiáng)和重組。應(yīng)在水法和其他法律法規(guī)中增加具體條款,為這些流域管理委員會(huì)規(guī)定法律地位、明確其權(quán)力和職責(zé)。

  中國(guó)現(xiàn)有的七大流域管理機(jī)構(gòu)是水利部的下屬單位,其中的六個(gè)流域委員會(huì)并不是真正的“委員會(huì)”,它們沒(méi)有足夠的權(quán)力,也沒(méi)有地方政府的代表,所以應(yīng)該予以重組。短期內(nèi),作為代表中央政府的機(jī)構(gòu),流域管理機(jī)構(gòu)可以考慮吸納環(huán)保部的代表參與其中。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,這些機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立于水利部,直接向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。其領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該既有中央政府的代表也有相關(guān)省市政府的代表,以確保整個(gè)流域水資源管理的責(zé)任性適當(dāng)合理。

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