現(xiàn)在的供水行業(yè)很熱鬧，關(guān)于改革的目標(biāo)和方法路徑有許多不同的聲音，打著各種旗號，東說一句西說一句，甚至很多是謬誤的觀點。有些則借普通民眾的名義進行一些情緒化的表達，如果沒有交代前提和相關(guān)解釋，大家可能認(rèn)為這些是對的。為什么有很多爭議出現(xiàn)呢？前不久，濟邦咨詢公司總經(jīng)理張燎在接受中國水網(wǎng)采訪時認(rèn)為，改革之初的粗線條設(shè)計導(dǎo)致了今日的結(jié)果，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)對一些重大事項考慮清楚，應(yīng)該致力于重建完整的監(jiān)管體系，加強政府科學(xué)監(jiān)管能力。以下為中國水網(wǎng)訪談實錄。
為什么現(xiàn)在水業(yè)市場化改革有很多爭議呢？關(guān)于改革，原來是還沒想明白；現(xiàn)在可能越來越明白了，也越改越?jīng)]方向了。
目前針對供水或者范圍再大些包含供排水在內(nèi)的城市水務(wù)的現(xiàn)狀和改革問題，各方面抱怨很多——地方政府有抱怨，投資人也有抱怨。一些熱點問題似乎也看不清解決辦法，比如水價，公說公有理，婆說婆有理。平面媒體，網(wǎng)絡(luò)媒體，一直到中央級的電視新聞媒體都在關(guān)注水價調(diào)整的話題。水價調(diào)整是供水改革必然帶來的一個不可回避的問題，當(dāng)初我沒料到會有這么大的爭議。實際上，如果不把這個問題理清楚，水務(wù)行業(yè)的改革確實很難繼續(xù)深入下去。因為水價的調(diào)整，不單單是漲和不漲的問題，由于城市水務(wù)的事權(quán)管轄層級，最后牽涉到的是，地方政府如何理解和執(zhí)行供水行業(yè)改革思路上。
從水價調(diào)整來看，市場化改革思路的設(shè)計和地方政府的執(zhí)行落實兩方面都有待完善的地方。
首先從政府的市場化改革思路而言，當(dāng)初設(shè)計思路時，方法上是沿用改革三十年鄧公的哲學(xué)“摸著石頭過河”，這個想法占絕大部分。沒有把水務(wù)改革這個問題徹底想明白，做扎實；只是簡單地想著開放市場，引入多元化投資機制，或者說如何追認(rèn)前幾年地方政府已經(jīng)走到政策前面的實踐。也就是說，想到了開放市場準(zhǔn)入，鯰魚效應(yīng)，再往后就沒有仔細(xì)想過了，更談不上完整的政策設(shè)計。
就在這樣的情況下，轟轟烈烈地開始搞市場化改革，各種性質(zhì)背景的公司一擁而入，而水價形成機制方面的依據(jù)還是1998年的《供水價格管理辦法》。要知道1998年是沒有特許經(jīng)營的，也沒有市場化的概念的。所以，市場化概念下面還有一些概念是模糊的，改革的設(shè)計者也沒有進行考慮，更談不上有針對性的措施。2002年12月印發(fā)的建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，2004年5月的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，又都沒有這方面的內(nèi)容（當(dāng)然作為行業(yè)主管的建設(shè)部門，也不能直接在其中提出相應(yīng)的價格政策）。同時，國家發(fā)改委并沒有協(xié)調(diào)制定市場化改革下的成本監(jiān)審規(guī)則，這方面的缺失導(dǎo)致很多問題。
如今比較公認(rèn)的是，當(dāng)初在政策設(shè)計的時候，這些問題考慮得太粗，或者沒考慮到，注意力過多投射到準(zhǔn)入和投資多元化問題上。考慮資產(chǎn)所有權(quán)怎么配置不多，考慮經(jīng)營權(quán)和資產(chǎn)之間關(guān)系的更不多，還有定價機制，價格成本監(jiān)審等，也沒有深入考慮。市場化改革監(jiān)管也沒有具體措施，只有一些籠統(tǒng)的東西，讓地方政府自己理解。
其次是地方政府在執(zhí)行層面落實情況不容樂觀，容易受到其他因素的干擾和誘惑。
在現(xiàn)時的兩級政府分權(quán)體系下，地方政府不太會關(guān)注行業(yè)效率和服務(wù)質(zhì)量，地方政府的真正壓力，也是其關(guān)注焦點在于融資和服務(wù)的穩(wěn)定保障。因此我們認(rèn)為供水行業(yè)改革應(yīng)該是中央政府設(shè)計好，然后通過制定法律，把地方政府的行政行為明確起來。由于我前面說到的問題缺失，地方政府就有很大的自由度。在這種情況下，地方政府因為財政能力不足，又總想通過特許經(jīng)營，引進非公資本的形式獲得資金，而對真正的特許經(jīng)營制度建設(shè)關(guān)注不多。這就使得部分中介公司為地方政府咨詢的時候，把很大的精力放到價格上了。價格越高，中標(biāo)可能性越大。在競爭標(biāo)的權(quán)重設(shè)計方面，價格往往是個很重的權(quán)重，這一事實印證了地方政府的價值取向。
也有的地方政府被認(rèn)為是缺失誠信。
最近碰到幾個大水務(wù)公司的老總，談到他們在供水項目中就碰到政府不守約的問題。簽了合同，不認(rèn)賬，還是同一屆政府的官員，沒一點遵守合約的精神。地方政府的誠信因此是個大問題，導(dǎo)致合同雙方的預(yù)期和判斷的紊亂。你不把白紙黑字的合同當(dāng)回事，怎么期望我能遵守合同？地方政府的價值取向，履約信用有問題，再加上上位法律政策缺失或不清晰，使得供水行業(yè)改革困難很多。
但是我必須警惕，那些借改革中出現(xiàn)的一些問題，特別是主要由于改革不到位、不配套產(chǎn)生的問題，來全盤否定改革本身的錯誤做法。
另外，我覺得發(fā)改部門對水價調(diào)整問題也是存在搖擺態(tài)度，有時說資源性價格應(yīng)該調(diào)，有時又修正說，除了水資源費和污水處理費要調(diào)外，為補償供水成本的水價不能調(diào)。然后有的省發(fā)改委就說，國慶節(jié)之前一律不得調(diào)價，這樣一搞，水價就真的成了政治性的東西了——調(diào)價都看政治氣候，要看宏觀經(jīng)濟是不是時機。但是過多地做政治上的考慮，或者過多地遷就一般百姓的感受，而不去尊重運營商的財務(wù)合理可持續(xù)發(fā)展的要求，政府只是一味地體現(xiàn)所謂親民，不去尊重行業(yè)的客觀規(guī)律和事實，就會犧牲供水行業(yè)健康發(fā)展的能力，去滿足一時的政治上的需求，我認(rèn)為這從長遠來說不是好消息。我相信前述這點，無論什么性質(zhì)和背景的水公司都是明白和贊同的。
供水公司虧損下去，最終會傷害服務(wù)品質(zhì)。你不讓他調(diào)價，它做不下去，一定另想辦法降本；像2007年CPI高漲時的物價控制，你物價部門不讓方便面廠家漲價，我就用同樣價格短斤缺兩對付你。從另外一個角度來看，政府如果給合適的補貼也可以，因為隨時間推移，一些成本的增加是不可避免的。只要有嚴(yán)格的監(jiān)審，將水價中的“水分”擠掉。
但是，我要說，供水行業(yè)現(xiàn)在確實差錢太多，不是靠降低成本能彌補過來的。有的成本也不是水司愿意增加的，比如地方政府硬塞給一些關(guān)系戶，讓安排工作；水司又必須接受，形成了歷史冗員；而且地方政府要求維持穩(wěn)定，不能隨便裁人。所以，水司往往落得兩頭不是人。
水司面臨兩難，不讓減員，調(diào)價的時候又說人員成本高了。無論傳統(tǒng)的還是市場化的自來水公司，都存在這個問題。
按道理應(yīng)該通過政府的監(jiān)管體系、調(diào)價或財政補貼的代議決策過程以及公眾參與機制，實現(xiàn)這供水企業(yè)和水用戶之間的利益平衡，但由于我們國家相關(guān)監(jiān)管部門存在的粗放式管理和權(quán)責(zé)劃分不清等問題，政府與企業(yè)之間信息不對稱，政府無法真實了解供水企業(yè)真實成本狀況，對虧損的企業(yè)往往采取簡單的補貼方式，最終的結(jié)果就是，無法確定一個合理的水價，供水企業(yè)大多“坐吃山空，負(fù)債運營”，利潤卻通過輔業(yè)或三產(chǎn)轉(zhuǎn)移走了。供水企業(yè)要求水價上漲，政府無法給出明晰的成本信息，百姓不了解水價上漲的真正原因和真實成本、盈虧狀況，故而怨聲四起。
對我國供水體系而言，危險不在外資的進入，而是我們的監(jiān)管不到位。現(xiàn)在的問題不是供水企業(yè)贏利多少，連企業(yè)財務(wù)可持續(xù)都成問題，談何暴利？我們要做的，就是加強政府科學(xué)監(jiān)管能力，完善水務(wù)管理模式，真正做到有效率的“保本微利”。
如果真不漲價，相信傳統(tǒng)國有水司也坐不住。因為政府若不給你補貼，那只能不斷地通過增加貸款，推遲設(shè)備和設(shè)施的更新重置期，通過吃老本的方式去維持運轉(zhuǎn)。最后就是要么負(fù)債率太高，出現(xiàn)財務(wù)危機，要么你降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)各種供水危機和這樣那樣的污染事件。水企業(yè)要有足夠的投入來保持有品質(zhì)的服務(wù)，那么這個投入從哪來？一個是水公司自身積累的投入，一個是政府投入。水公司唯一的收入就是水費收入，廣義看可能有工程收入，很多公司現(xiàn)在都是靠工程收入補一補。如果工程收入也彌補不了，很多地方就出現(xiàn)“走鋼絲”的情況，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢的維持運行。那么，這一定是高風(fēng)險的運行，出事概率很大，不具備良好發(fā)展的條件。
現(xiàn)在是時候重新考慮供水行業(yè)改革了，這其中牽涉到中央的發(fā)改部門、財政部門、建設(shè)部門、環(huán)保部門、水利部門。這幾個部門在供水改革方面，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各自政策。如果是個別部門出臺政策，不顧及整個改革目標(biāo)和其他部門的利益、職能的話，很難執(zhí)行。
這個行業(yè)，原來說開放市場，如今在開放市場的道路行至中途，企業(yè)格局有國有水司，有合資的，也有純私營的，這個共存的局面應(yīng)該采取什么樣的監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)事先考慮清楚，所謂“謀定而后動”為上策。我認(rèn)為當(dāng)前最重要的任務(wù)是重建供水行業(yè)或者說水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管體系，這一任務(wù)應(yīng)該是中央政府的相關(guān)職能部門來承擔(dān)的，是他們應(yīng)該有所作為的時候了。
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