近年來,環(huán)境污染和由此引起的環(huán)境侵權(quán)與維權(quán)糾紛,在許多地方已成為影響穩(wěn)定的突出問題。于2009年12月26日四審后通過,自2010年7月1日起施行的《侵權(quán)責任法》,確立了環(huán)境污染侵權(quán)責任規(guī)則。此法的施行對保護合法環(huán)境權(quán)益、制裁環(huán)境侵權(quán)行為、促進社會和諧穩(wěn)定,具有重要意義。
一、環(huán)境污染侵權(quán)責任規(guī)則的法律依據(jù)
環(huán)境污染侵權(quán)責任,是指排污者因污染行為,侵害他人的生命權(quán)、健康權(quán)等人身權(quán)或者所有權(quán)、用益物權(quán)等財產(chǎn)權(quán),從而導(dǎo)致的民事法律責任。
關(guān)于環(huán)境污染侵權(quán)責任的法律規(guī)則,主要由《民法通則》關(guān)于民事侵權(quán)責任的一般規(guī)定,《侵權(quán)責任法》基本規(guī)定和《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等單項法律的相關(guān)規(guī)定,以及最高人民法院和國務(wù)院環(huán)保部門有關(guān)法律解釋構(gòu)成。它們相互補充,共同形成了包括環(huán)境污染侵權(quán)責任實體性規(guī)范、程序性規(guī)范在內(nèi)的完整的規(guī)則體系。
根據(jù)《侵權(quán)責任法》,污染者因同一行為應(yīng)承擔行政或刑事責任的,不影響其承擔侵權(quán)責任;但是,如果因同一行為應(yīng)同時承擔民事賠償責任和行政罰款、刑事罰金,污染者的財產(chǎn)不足以同時支付的,優(yōu)先承擔賠償責任。
二、環(huán)境污染侵權(quán)責任的法定條件
承擔民事責任,通常要求具備侵害行為、損害事實、因果關(guān)系以及主觀過錯4個要件。由于環(huán)境污染損害糾紛的特殊性,各國法律大多采用特殊的責任規(guī)則,我國法律也是如此。
《環(huán)境保護法》第四十一條的規(guī)定堪稱經(jīng)典:"造成環(huán)境污染危害的,有責任排除危害,并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。"《侵權(quán)責任法》第六十五條也規(guī)定:因污染環(huán)境造成損害的,污染者應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。據(jù)此,"污染環(huán)境造成損害",就應(yīng)當承擔民事責任。
1991年,湖北省環(huán)保局和武漢市中級人民法院在處理東湖水污染案件的過程中,就環(huán)境污染民事責任的法定條件問題致函原國家環(huán)保局。原國家環(huán)保局嚴格依據(jù)《環(huán)境保護法》第四十一條之規(guī)定,通過《關(guān)于確定環(huán)境污染損害賠償責任問題的復(fù)函》形式,專門就環(huán)境污染損害責任的法定條件做出解釋:"承擔污染賠償責任的法定條件,就是排污單位造成環(huán)境污染危害,并使其他單位或者個人遭受損失"。
可見,承擔環(huán)境污染民事責任,應(yīng)當具備以下基本條件:一是排污者的排污行為"造成環(huán)境污染危害";二是其他單位或者個人"受到損害";三是環(huán)境污染危害與他人受到損害互為因果。簡而言之,排污行為、損害事實、因果關(guān)系就是環(huán)境污染民事責任的3個法定條件。
原國家環(huán)保局關(guān)于環(huán)境污染侵權(quán)責任法定條件的解釋,符合法學(xué)原理和立法宗旨,因而也在我國環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法實踐中得到普遍適用,必須嚴格執(zhí)行。
三、法定免責情形
在明確污染侵權(quán)責任基本條件的同時,國家法律還規(guī)定了排污單位免于承擔責任的特殊情形。主要包括3種情形:
一是不可抗力。根據(jù)《民法通則》第一百五十三條,"不可抗力"是指不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況。根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境法律,它主要是指地震、海嘯等極端自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭。
我國是一個自然災(zāi)害十分頻繁的國家。需要明確的是,即使出現(xiàn)"不可抗力"情形,也并非絕對免除排污單位的責任。對于自然災(zāi)害等不可抗力,《環(huán)境保護法》第四十一條和《海洋環(huán)境保護法》第九十二條還特別規(guī)定:完全由于不可抗拒的自然災(zāi)害,并經(jīng)及時采取合理措施仍然不能避免造成環(huán)境污染損害的,免予承擔責任?？梢?即使發(fā)生地震等極端自然災(zāi)害,排污單位也必須"及時采取合理措施"以避免造成污染損害,否則也必須承擔相應(yīng)責任。
二是受害人故意。如果環(huán)境污染損害是由受害人故意造成的,排污方不承擔賠償責任。如果污染損害是由受害人重大過失造成的,可以減輕排污方的賠償責任。
三是第三人。因第三人的過錯污染環(huán)境造成損害的,被侵權(quán)人可以向污染者請求賠償,也可以向第三人請求賠償。污染者賠償后,有權(quán)向第三人追償。實際中,第三人通過鉆孔等破壞性方法盜竊輸油管道中的石油,由于盜竊人未能有效封堵,導(dǎo)致農(nóng)田、海域污染的案例,時有發(fā)生。司法實踐中,多由輸油管道的管護單位先行賠付農(nóng)民污染損失,繼而再向第三人追償,直至追究其刑事責任。
四、有無過錯和是否超標,不影響侵權(quán)責任承擔
在處理環(huán)境污染糾紛的實踐中,排污單位為了推脫責任,往往提出諸多免責理由。最通常的理由就是"沒有過錯"、"沒有超標"。其實,這兩個理由違背了污染侵權(quán)責任的法定條件,與法律規(guī)定不符,因而都不能成立。
1.關(guān)于過錯問題。環(huán)境污染侵權(quán)責任實行的是"無過錯原則"。根據(jù)《環(huán)境保護法》第四十一條之規(guī)定和原國家環(huán)保局前述《關(guān)于確定環(huán)境污染損害賠償責任問題的復(fù)函》所做解釋,排污單位有無過錯,完全不在環(huán)境法律關(guān)于排污單位應(yīng)否承擔污染賠償責任的3個法定條件之內(nèi)。換言之,根據(jù)環(huán)境法律的規(guī)定,不論排污單位有無過錯,均應(yīng)承擔侵權(quán)責任。
《侵權(quán)責任法》第七條特別規(guī)定:"行為人損害他人民事權(quán)益,不論行為人有無過錯,法律規(guī)定應(yīng)當承擔侵權(quán)責任的,依照其規(guī)定。"據(jù)此推斷,造成環(huán)境污染損害的排污單位,有過錯無疑應(yīng)當承擔責任,沒有過錯也應(yīng)當承擔責任。
2.關(guān)于標準問題。排放標準是環(huán)保部門實施行政監(jiān)管的基本依據(jù),并非排污單位是否承擔民事責任的界線。這是因為,排污單位超標排污造成污染損害,當然應(yīng)當承擔侵權(quán)責任;排污即使不超標,但污染物進入環(huán)境,經(jīng)過慢性累積之后,仍然可能造成污染損害,排污單位依然應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。因此,排放超標并非是環(huán)境污染賠償責任的必要條件。
前述原國家環(huán)保局1991年《關(guān)于確定環(huán)境污染損害賠償責任問題的復(fù)函》,不僅明確了環(huán)境污染損害責任的3個基本條件,而且特別針對所謂"不超標就不承擔責任"的觀點明確規(guī)定:"現(xiàn)有法律法規(guī)并未將污染物的排放是否超過標準,作為確定排污單位是否承擔賠償責任的條件。"
五、舉證責任承擔
一般賠償訴訟中,實行"誰主張、誰舉證",即誰提出索賠主張,誰負責舉證。在環(huán)境污染侵權(quán)糾紛中,實行特殊的舉證規(guī)則,即主要由排污單位負責舉證。《侵權(quán)責任法》第六十六條規(guī)定,因污染環(huán)境發(fā)生糾紛,污染者應(yīng)當就法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形,及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系,承擔舉證責任。
關(guān)于舉證不能的法律后果,最高人民法院2001年《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第二條明確規(guī)定,"沒有證據(jù)或者證據(jù)不足以證明當事人的事實主張的,由負有舉證責任的當事人承擔不利后果。"據(jù)此,負有舉證責任的排污單位,如果不能證明免責事由或者排除因果關(guān)系,就應(yīng)承擔賠償?shù)惹謾?quán)責任。
六、環(huán)境污染侵權(quán)的責任形式
《侵權(quán)責任法》規(guī)定了民事侵權(quán)的8種主要責任方式:停止侵害;排除妨礙;消除危險;返還財產(chǎn);恢復(fù)原狀;賠償損失;賠禮道歉;消除影響、恢復(fù)名譽。以上方式可以單獨適用,也可以合并適用。
在環(huán)保實際工作中,最通常適用的責任形式有賠償損失,此外還有排除危害、恢復(fù)原狀等。污染行為如果危及他人人身、財產(chǎn)安全的,被侵權(quán)人還可以請求排污單位承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險等侵權(quán)責任。
此法還明確規(guī)定,兩個以上污染者污染環(huán)境,污染者承擔責任的大小,根據(jù)污染物的種類、排放量等因素確定。
七、賠償范圍
1.人身損害賠償范圍。因環(huán)境污染侵害他人造成人身損害的,應(yīng)當賠償醫(yī)療費、護理費、交通費等為治療和康復(fù)支出的合理費用,以及因誤工減少的收入。造成殘疾的,還應(yīng)當賠償殘疾生活輔助器具費和殘疾賠償金。造成死亡的,還應(yīng)當賠償喪葬費和死亡賠償金。
2.財產(chǎn)損害賠償范圍。因環(huán)境污染侵害他人財產(chǎn)的,財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算。
3.精神損害賠償范圍。因環(huán)境污染侵害他人人身權(quán)益,造成他人嚴重精神損害的,被侵權(quán)人可以請求精神損害賠償。
八、核事故等高度危險責任規(guī)則
1.關(guān)于核事故所致環(huán)境污染損害責任。《侵權(quán)責任法》第七十條規(guī)定,"民用核設(shè)施發(fā)生核事故造成他人損害的,民用核設(shè)施的經(jīng)營者應(yīng)當承擔侵權(quán)責任,但能夠證明損害是因戰(zhàn)爭等情形或者受害人故意造成的,不承擔責任。"
依據(jù)《放射性污染防治法》等法律,國務(wù)院專門規(guī)定了核事故損害的責任規(guī)則,必須嚴格執(zhí)行。國務(wù)院2007年6月30日以《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責任問題的批復(fù)》(國函〔2007〕64號)規(guī)定:在中華人民共和國境內(nèi),核電站或者核設(shè)施的"營運者應(yīng)當對核事故造成的人身傷亡、財產(chǎn)損失或者環(huán)境受到的損害承擔賠償責任";對直接由于武裝沖突、敵對行動、戰(zhàn)爭或者暴亂所引起的核事故造成的核事故損害,營運者不承擔賠償責任。這里將"環(huán)境損害"與人身、財產(chǎn)損害相提并論,尤其值得肯定。
2.其他高度危險責任
根據(jù)《侵權(quán)責任法》,占有或者使用劇毒、放射性等高度危險物造成他人損害的,占有人或者使用人依法應(yīng)當承擔侵權(quán)責任;被侵權(quán)人對損害的發(fā)生有重大過失的,可以減輕占有人或者使用人的責任。遺失高度危險物造成他人損害的,由所有人承擔侵權(quán)責任。通過盜竊等方式非法占有高度危險物造成他人損害的,由非法占有人承擔侵權(quán)責任;所有人、管理人不能證明對防止他人非法占有盡到高度注意義務(wù)的,與非法占有人承擔連帶責任。
九、環(huán)境損害的評估鑒定
在環(huán)保實際工作中,環(huán)境污染損害糾紛大量存在,但難以得到及時處理和有效索賠。主要困難在于環(huán)境監(jiān)測、技術(shù)分析方面存在障礙,符合規(guī)范的監(jiān)測或者鑒定機構(gòu)較少,難以滿足需要,已有的機構(gòu)不愿承擔,從而限制了污染損害評估監(jiān)督的及時性和準確性。
最近幾年修訂的《水污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》都規(guī)定,因污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛,當事人可以委托環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)提供監(jiān)測數(shù)據(jù)。環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)當接受委托,如實提供有關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)。
此外,環(huán)保部門還要積極推動建立專門的環(huán)境污染損害評估鑒定機構(gòu),并抓緊研究制定評估方法和鑒定規(guī)范,為環(huán)保行政部門和司法機關(guān)及時準確處理環(huán)境污染損害糾紛,提供組織和技術(shù)支撐。
十、環(huán)境污染責任的保險機制
環(huán)境污染所致賠償責任往往數(shù)額巨大,國際上大多通過保險機制予以分散。我國加入的《國際油污公約》和《民用核安全公約》,也采用了保險機制。
如關(guān)于核事故的責任限額和保險機制,前述《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責任問題的批復(fù)》明確規(guī)定:核電站的營運者,對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣;其他營運者對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為1億元人民幣;在核電站運行之前,營運者必須購買足以履行其責任限額的保險。
為了適當分散排污單位的污染損害賠償責任,國家環(huán)保部門和保監(jiān)機構(gòu)正在松花江等重點流域和重金屬等高污染、高環(huán)境風險行業(yè),大力推行環(huán)境污染責任保險制度。各地應(yīng)當結(jié)合本地實際,積極開展重點防控企業(yè)的環(huán)境污染責任保險工作。
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