多年沒有動(dòng)靜的水價(jià)近來成為社會(huì)熱點(diǎn)。北京市于近日正式宣布，居民用水價(jià)格每噸上調(diào)0.3元。此前，上海、天津、沈陽、廣州、南京、蘭州等城市均上調(diào)了居民用水價(jià)格，還有一些城市正在醞釀漲水價(jià)。多個(gè)城市集中漲價(jià)的原因究竟是什么？水價(jià)是不是非漲不可？
① 水價(jià)為何集中上漲
污水處理費(fèi)偏低，水資源緊缺決定水價(jià)必須適度上調(diào)
當(dāng)前我國城市征收的居民用水價(jià)格中，主要包括水資源費(fèi)、供水成本和污水處理費(fèi)。
今年各地公布的水價(jià)調(diào)整構(gòu)成中，污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)占了較大比重。如北京上調(diào)的0.3元水價(jià)中，污水處理費(fèi)占0.14元，水資源費(fèi)0.16元。蘭州污水處理費(fèi)從0.3元/噸漲到0.5元/噸；濟(jì)南計(jì)劃上漲的0.2元水價(jià)則全部為污水處理費(fèi)。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至去年9月底，全國共建成污水處理廠1792座，日處理能力超過9900萬立方米。然而，目前我國仍有約1/4的設(shè)市城市和71%的縣城未建成污水處理廠，相當(dāng)一部分已建成的污水處理廠負(fù)荷率不足30%。
相比快速增加的污水排放量，現(xiàn)有城市污水處理能力仍顯不足，導(dǎo)致水污染形勢嚴(yán)峻。目前全國26%的地表水國家重點(diǎn)監(jiān)控?cái)嗝媪佑谒h(huán)境V類標(biāo)準(zhǔn)，30%的重點(diǎn)城市飲用水源地水質(zhì)達(dá)不到III類標(biāo)準(zhǔn)。
污水處理費(fèi)長期偏低是造成上述現(xiàn)象的主要原因之一。目前全國污水處理的平均成本約1.1元/噸，2007年國務(wù)院出臺(tái)的《節(jié)能減排綜合性工作方案》提出，污水處理費(fèi)噸水平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上不低于0.8元，而截至2008年底，全國36個(gè)大中城市對(duì)居民收取的污水處理費(fèi)平均只有0.7元/噸。
“隨著排放標(biāo)準(zhǔn)的提高和污泥處置費(fèi)用的增加，污水處理成本仍有可能上升，現(xiàn)行污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)總體依然偏低。”發(fā)改委價(jià)格司有關(guān)人士表示，“這是當(dāng)前各城市集中調(diào)整水價(jià)的重要原因。”
水資源費(fèi)主要指對(duì)城市中直接從地下取水的單位征收的費(fèi)用。此前，我國主要對(duì)工礦企業(yè)征收這項(xiàng)費(fèi)用，目前居民水價(jià)中的水資源費(fèi)平均不到0.1元/噸。
我國是一個(gè)水資源嚴(yán)重短缺的國家，2007年全國水資源量為2.53萬億立方米，人均水資源占有量僅相當(dāng)于世界人均水資源占有量的1/4。全國661個(gè)城市里面有400多個(gè)缺水，有100多個(gè)嚴(yán)重缺水。即便如此，在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象仍然十分突出。
“主要原因就是水價(jià)太低。”中國工程院院士、著名水利水電專家錢正英女士認(rèn)為，長期以來的水價(jià)構(gòu)成不合理和水價(jià)偏低，導(dǎo)致水資源稀缺程度和水環(huán)境治理成本沒有得到充分顯現(xiàn)。“水資源面臨的嚴(yán)峻形勢，決定了水價(jià)必須適度上調(diào)。要把節(jié)水的成本在水價(jià)中表現(xiàn)出來。”
根據(jù)規(guī)定，水資源費(fèi)應(yīng)該“取之于水，用之于水”，納入地方財(cái)政，作為開發(fā)利用水資源和水管理的專項(xiàng)資金。據(jù)北京市發(fā)改委副主任張遠(yuǎn)介紹，北京市征收的水資源費(fèi)將全部用來建設(shè)北京市水資源節(jié)約專項(xiàng)資金，由財(cái)政建立專戶，將用于節(jié)水的技術(shù)和器具推廣，對(duì)節(jié)水的獎(jiǎng)勵(lì)等。
② 水價(jià)成本引起關(guān)注
企業(yè)認(rèn)為即使大幅漲水價(jià)也只能“保本”
“上游”的水資源費(fèi)和“下游”的污水處理費(fèi)之外，自來水生產(chǎn)環(huán)節(jié)的成本也是構(gòu)成水價(jià)的重要部分。近年來，由于電力、人工費(fèi)、化學(xué)試劑等原材料價(jià)格上漲，生產(chǎn)環(huán)節(jié)成本明顯上漲。
2007年起我國開始實(shí)行新的《生活飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，從原來的36項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)提高到現(xiàn)在的106項(xiàng)。供水質(zhì)量的不斷提升客觀上增加了企業(yè)的成本。加上個(gè)別城市水價(jià)長期偏低，導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)虧損。寧波市此次水價(jià)從2.2元/立方米上調(diào)至3.2元/立方米，上調(diào)幅度達(dá)45%，該市自來水總公司有關(guān)人士解釋，本次大幅漲水價(jià)也只能實(shí)現(xiàn)“保本”。
“成本由市場決定，價(jià)格由政策決定，這種成本倒掛導(dǎo)致水務(wù)企業(yè)面臨很大的經(jīng)營壓力。”一位水務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)人表示。以上海為例，2008年上海自來水供排水企業(yè)合計(jì)虧損4.6億元。據(jù)中國城鎮(zhèn)供排水協(xié)會(huì)的有關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前全國約有60%以上水務(wù)企業(yè)處于不同程度的虧損狀態(tài)。漲價(jià)能在一定程度上緩解水務(wù)企業(yè)經(jīng)營艱難的局面，同時(shí)加強(qiáng)居民的用水保障，有其合理性和必要性。
實(shí)際上，迫于成本壓力，許多城市近年來一直在醞釀上調(diào)水價(jià)。但由于近年來物價(jià)總體水平上漲壓力大，漲價(jià)計(jì)劃被擱置，不少城市水價(jià)已經(jīng)5年以上沒有調(diào)整。受國際金融危機(jī)沖擊，今年我國物價(jià)指數(shù)持續(xù)走低，也為調(diào)整水價(jià)等資源價(jià)格提供了合適的時(shí)間窗口，因此出現(xiàn)許多城市2009年集中漲價(jià)的情況。
值得注意的是，這波水價(jià)調(diào)整，不少城市都更加注重漲價(jià)的節(jié)奏和對(duì)低收入家庭的保障。如多個(gè)城市都提出分3年左右逐步調(diào)整到位的方案，并對(duì)低保人員發(fā)放補(bǔ)貼。
但是，在各地的聽證會(huì)上，企業(yè)單方面出具的成本清單普遍無法令人信服。蘭州水價(jià)上漲聽證會(huì)代表、蘭州大學(xué)教授何文盛認(rèn)為，蘭州只有一家供水集團(tuán)，已經(jīng)形成了自然壟斷。沒有競爭，就不可能有透明的價(jià)格。
此外，各地居民普遍希望實(shí)施“用水越多、水價(jià)越貴”的階梯水價(jià)制度，以進(jìn)一步發(fā)揮價(jià)格杠桿的作用，促進(jìn)節(jié)約用水。但是，由于水表設(shè)計(jì)、抄表方式等實(shí)際操作中的困難，目前僅北京等極個(gè)別城市在少數(shù)小區(qū)中開展試點(diǎn)。
“無論是成本信息的進(jìn)一步透明，還是階梯水價(jià)加快推廣，都需要水務(wù)改革加快推進(jìn)。”有關(guān)專家表示，“必須借助這次必要的價(jià)格調(diào)整，解決水務(wù)改革面臨的諸多問題。”
③ 漲價(jià)后水務(wù)改革如何繼續(xù)
不能“一賣了之”，公益性應(yīng)是市場化前提
在近期各地調(diào)整水價(jià)的聽證會(huì)上，大部分消費(fèi)者表示認(rèn)可水價(jià)調(diào)整的合理性與必要性。但是，對(duì)于哪些費(fèi)用應(yīng)該計(jì)入水價(jià)，哪些不應(yīng)該算在老百姓頭上，則提出了質(zhì)疑和爭論。由此也引發(fā)了市政公用事業(yè)市場化改革中，政府和企業(yè)應(yīng)如何定位、改革應(yīng)如何繼續(xù)的討論。
作為漲價(jià)理由的各項(xiàng)成本中，供水管網(wǎng)的建設(shè)和維護(hù)成本是否該計(jì)入漲價(jià)部分，成為爭論一大焦點(diǎn)。
在蘭州的水價(jià)聽證會(huì)上，蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)的負(fù)責(zé)人就解釋道，該集團(tuán)共投資1.2億元，先后改建、新建城市供水管道53條，總長度66公里，成本壓力不小，應(yīng)該計(jì)入漲價(jià)部分。
不少消費(fèi)者認(rèn)為，供水管網(wǎng)與公路、電力、燃?xì)獾仍O(shè)施一樣，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一部分，其建設(shè)資金應(yīng)該由政府公共財(cái)政支出。而不應(yīng)該由企業(yè)支出，企業(yè)再以漲價(jià)的手段轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。
“居民和企業(yè)已經(jīng)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)交了稅，不應(yīng)該再承擔(dān)這一部分費(fèi)用。”南方某市一位參加過聽證會(huì)的代表告訴記者，“按照這樣的邏輯，難道政府每新建一條道路，公共汽車的票價(jià)就該漲一次？”
“管網(wǎng)建設(shè)成本究竟該不該計(jì)入水價(jià)的爭議，反映出水務(wù)行業(yè)市場化改革中，政府與企業(yè)職責(zé)不明確的問題。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策法規(guī)司副司長徐宗威在“第四屆中國城鎮(zhèn)水務(wù)發(fā)展國際研討會(huì)”上表示。
2002年，建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，提出開放市政公用行業(yè)市場，拉開了我國水務(wù)市場化改革的序幕。隨即，大量民間資本和外資開始進(jìn)入，給“半死不活”的傳統(tǒng)水務(wù)行業(yè)帶來了活力。供水能力、質(zhì)量和服務(wù)水平快速提升，企業(yè)的生存狀況也有改善。
與此同時(shí)，徐宗威認(rèn)為，水務(wù)改革過程中出現(xiàn)了兩種不良傾向。一是由于水務(wù)企業(yè)過去長期虧損，一些城市急于甩包袱，將水廠和管網(wǎng)建設(shè)一并交給企業(yè)運(yùn)作。這種“一賣了之”的做法，導(dǎo)致今天管網(wǎng)建設(shè)投資主體不清的局面，進(jìn)而讓居民承受漲價(jià)。
另一種傾向是政府在開放水務(wù)市場時(shí)單純追求“價(jià)高者得”。如本輪水價(jià)上漲的焦點(diǎn)蘭州市，2006年曾將評(píng)估價(jià)格4億多元的蘭州供水集團(tuán)以17.1億元出售，溢價(jià)率高達(dá)283%。高溢價(jià)收購后，投資方要在合同約定時(shí)間內(nèi)收回成本并獲得利潤，最好的手段就是漲水價(jià)。不少當(dāng)初將高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓水務(wù)資產(chǎn)作為招商引資政績的城市，如今成為本輪水價(jià)上漲的急先鋒，并非偶然。
“市場化沒有錯(cuò)，錯(cuò)的是一些城市將自來水當(dāng)成盈利行業(yè)賣掉了，而且賣得越貴越好。”徐宗威表示，水務(wù)行業(yè)的市場化改革并不意味著政府可以撒手不管，比如投資巨大又難有收益的管網(wǎng)建設(shè)，就應(yīng)以政府公共財(cái)政投入為主。“水務(wù)改革必須改變這兩種傾向，應(yīng)該在堅(jiān)持公益性為前提的情況下，在運(yùn)營等環(huán)節(jié)引入民營資本，政府做好監(jiān)管，最終達(dá)到效率和公平的最優(yōu)。”
④ 水價(jià)問題并不孤立
公用事業(yè)改革需進(jìn)一步厘清政企角色
人們對(duì)水價(jià)上漲的爭議，暴露出水務(wù)行業(yè)面臨公共財(cái)政投入不足、政府監(jiān)管缺位等問題，也是整個(gè)市政公用事業(yè)市場化改革面臨的共性問題。
近年來，盡管全國市政公用設(shè)施投資絕對(duì)值不斷增長，但公共財(cái)政投入的比例越來越低?！吨袊鞘薪ㄔO(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，1981年，中央財(cái)政撥款占全國市政基礎(chǔ)設(shè)施總投資比重為26%，2001年下降到4%，到2008年僅占0.9%。除了北京、上海等大城市外，許多地方財(cái)政投入更是少得可憐。
據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2002年以來，我國以特許經(jīng)營制度為核心的市政公用事業(yè)改革，有力地促進(jìn)了市政公用事業(yè)的發(fā)展。各種社會(huì)資本進(jìn)入到供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等領(lǐng)域，形成了多元化投資結(jié)構(gòu)，緩解了長期以來單純依賴政府投資以致市政公用設(shè)施嚴(yán)重不足的矛盾。運(yùn)營主體逐步從以政府為主導(dǎo)的事業(yè)單位運(yùn)營向以市場為主導(dǎo)的企業(yè)化運(yùn)營轉(zhuǎn)變，改變了過去人員臃腫、效率低下、管理落后、虧損嚴(yán)重等問題。市政公用事業(yè)的服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，服務(wù)覆蓋率持續(xù)上升，廣大居民從中受益。
以水務(wù)行業(yè)為例，2008年全國供水投資達(dá)到1045億元，是2002年的5.3倍。城市供水服務(wù)覆蓋率由2002年的78%上升到2008年的95%。“市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程，是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，也是促進(jìn)市政公用事業(yè)發(fā)展的有力舉措。市場化方向仍然應(yīng)該堅(jiān)持。”住建部上述負(fù)責(zé)人表示。
但是，市政公用事業(yè)畢竟?fàn)可娴亩际抢习傩丈畹淖罨拘枨?，在公用事業(yè)市場化改革中，如何處理好政府和市場的關(guān)系？如何處理好市政公用產(chǎn)品服務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性的關(guān)系？如何處理好提升行業(yè)效率和普遍服務(wù)公眾的關(guān)系……無疑是一系列挑戰(zhàn)，也是公用事業(yè)改革必須回答好的問題。
徐宗威認(rèn)為，公用事業(yè)下一步的改革方向，首先應(yīng)進(jìn)一步明確政府和市場的角色。各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)城市供水管網(wǎng)、污水收集系統(tǒng)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)等配套設(shè)施的投入，并在此基礎(chǔ)上支持社會(huì)資本積極參與市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營，完善多元化的投融資渠道。同時(shí)，要明確并強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任，設(shè)立嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入與退出制度，建立產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)對(duì)市場秩序的維護(hù)。
全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)有關(guān)人士指出，目前我國除2004年和2005年分別頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》之外，未再頒行其他重要的關(guān)于市政公用特許經(jīng)營制度的法規(guī)。在特許經(jīng)營的概念內(nèi)涵、競爭選擇程序、監(jiān)管機(jī)制等方面的制度建設(shè)處于長期空白狀態(tài)，客觀上造成了地方政府理解偏差和操作走樣。因此，建議國家有關(guān)部門盡快制定《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，明確規(guī)定特許經(jīng)營的有關(guān)法律制度，把實(shí)踐證明行之有效的管理制度和運(yùn)行模式，用法律的形式固定下來，以指導(dǎo)和推動(dòng)下一步市政公用事業(yè)市場化改革。
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