編者按 近30年隨著中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，城市化率迅速提高，以珠三角和長三角尤為突出。近10年為應(yīng)對日益突出的水污染問題，以污水處理設(shè)施為代表的大量的環(huán)境設(shè)施相繼建設(shè)完成。但是，水環(huán)境效果并沒有因為設(shè)施水平的提高而得到顯著改善。為此，清華大學(xué)水環(huán)境治理機制課題組專門對江蘇江陰和深圳龍崗這兩個典型的快速城市化區(qū)域進行了專題調(diào)研，對目前中國形成的兩種不同的污水處理常規(guī)建設(shè)模式進行了比較分析。
本文作者為清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任、中國水網(wǎng)顧問總編傅濤。
一、 背景
近30年以來中國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，城市化率迅速提高。這一現(xiàn)象在中國經(jīng)濟發(fā)展的兩大引擎地區(qū)珠三角和長三角尤為突出。
伴隨經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴峻。在快速發(fā)展的城鎮(zhèn)，水污染問題突出。以污水處理設(shè)施為代表的大量的環(huán)境設(shè)施在近10年時間建設(shè)完成，設(shè)施水平迅速提高。
但是，水環(huán)境效果并沒有因為設(shè)施水平的提高而得到顯著改善。清華大學(xué)水環(huán)境治理機制課題組專門對江蘇江陰和深圳龍崗這兩個典型的快速城市化區(qū)域進行了專題調(diào)研，對目前中國形成的兩種不同的污水處理常規(guī)建設(shè)模式進行了比較分析。
二、 兩種污水處理設(shè)施的規(guī)劃模式
1、 流域系統(tǒng)規(guī)劃型：深圳龍崗
深圳市龍崗1993年建區(qū)，是深圳市最年輕的行政區(qū)之一，總面積844.07km2，總?cè)丝?50萬，1999年經(jīng)濟生產(chǎn)總值160.1億元，2008年經(jīng)濟生產(chǎn)總值1485.85億元，為1999年的7倍多(按不變價計算)，遠高于全國同期2.3倍的增長速度。龍崗區(qū)污水處理設(shè)施也是從1999年后開始大力建設(shè)的，1999年之前只有布吉河3萬m3/日采用氧化塘工藝的污水處理廠(1993年建成)。
深圳市從惠州東江取水，而龍崗河與坪山河的排水至惠州，為解決兩條河流的影響，1999年5月深圳市環(huán)保局成立兩河辦，市環(huán)保局委托中國環(huán)境科學(xué)院做龍崗河與坪山河水環(huán)境綜合整治規(guī)劃。此類污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃是從流域水環(huán)境污染綜合整治的角度出發(fā)，沿河流建設(shè)污水處理廠，并建設(shè)截污干管，從入河處攔截污水并進行處理。
截止到2009年底，深圳市龍崗區(qū)已建成8個污水處理廠，處理能力65.5萬m3/日，累計投資7.2億元，均采取BOT、TOT與委托運營三種模式進行市場化運營，在建11座污水處理廠，處理能力為119.5萬m3/日，計劃投資23.46億元，預(yù)計到2010年末全區(qū)污水處理能力將達到185萬m3/日，建成污水處理廠配套干管91.42km，累計投資6.9095億元，在建污水處理廠配套干管298.1km，計劃投資22.211億元，預(yù)計到2010年末，全區(qū)將建成配套干管389.52 km。
2、 污染源責任模式：江蘇江陰
江陰市多年位居我國百強縣三甲之列，2008年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1530億元，年末全市戶籍總?cè)丝?20萬。北枕長江，南近太湖，地處蘇錫常“金三角”的幾何中心。工業(yè)污染源廢水達標率、各污水處理廠總體水質(zhì)達標率分別達93.3%和92.6%。鋪設(shè)污水主管道382公里，累計超1300公里，城市生活污水綜合處理率達85%以上。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟迅速發(fā)展的背景下，江陰市按照治污責任的行政區(qū)劃原則，將治污任務(wù)層層下移，按照市、鎮(zhèn)、村三級所形成的城市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村區(qū)域體系規(guī)劃和建設(shè)污水處理設(shè)施。期間經(jīng)歷了兩個階段：2003年，江陰市政府出臺的激勵政策規(guī)定，“按照市政府的要求，在規(guī)定的期限內(nèi)，啟動建設(shè)村鎮(zhèn)萬噸級以上的污水處理廠，由市財政給予300萬元的補貼，每增加5000噸處理規(guī)模，由市財政再增加100萬元補貼。”這一激勵措施，迅速激活了江陰市村鎮(zhèn)治污市場，各個村鎮(zhèn)爭先恐后開始立項建設(shè)污水處理廠。
2004年，當26座村鎮(zhèn)污水處理廠相繼建成后，為保證集中處理設(shè)施有效運行，江陰市政府又出臺實施了第二條激勵措施：“在大力推進管網(wǎng)建設(shè)中，根據(jù)鋪設(shè)500米以下、兩公里及兩公里以上等接管距離，每削減一個排污口，由市財政獎勵5～15萬元。”這一管網(wǎng)激勵措施的出臺實施，又將全市村鎮(zhèn)的治污投入轉(zhuǎn)到鋪設(shè)污水管網(wǎng)上來。從2004年下半年以來，各村鎮(zhèn)以政府投資為主體，加快了管網(wǎng)鋪設(shè)的進度。
截至到2009年8月，江陰市共有污水處理廠27座，設(shè)計處理規(guī)模37.1萬m3/日，實際處理規(guī)模20.77萬m3/日。其中，市區(qū)污水處理廠4座，主要處理生活污水，其他的23座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠，均為生活、工業(yè)污水混合處理設(shè)施。江陰市27家污水設(shè)施分別是政府、政企合資、民營投資、村集體投資建設(shè)四種模式。
三、 兩種不同模式的成因
兩種污水處理治理模式由地方政府不同的環(huán)境責任定位和不同的財稅體制所促成。
龍崗區(qū)隸屬深圳特區(qū)政府，但是行政地域在特區(qū)之外，卻在特區(qū)經(jīng)濟輻射之內(nèi)，經(jīng)濟在市、區(qū)政府統(tǒng)一規(guī)劃下發(fā)展。1999年開始建設(shè)環(huán)境設(shè)施以來，一直由區(qū)財政作為核心的責任主體，由區(qū)政府統(tǒng)一進行污水處理設(shè)施的建設(shè)和運營招標，由區(qū)政府與企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，并由區(qū)財政統(tǒng)一安排污水處理廠的建設(shè)費用和運營費用。相對鎮(zhèn)一級政府而言，區(qū)政府在環(huán)境治理上的事權(quán)和財權(quán)上相對強勢。2007年以后，深圳市政府進一步上收了區(qū)政府的環(huán)境設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的權(quán)限，也上收了污水處理費的收取和使用權(quán)限。因此，目前在建的污水處理廠，由市統(tǒng)一對龍崗行政區(qū)域內(nèi)的污水處理設(shè)施建設(shè)進行招標。
江陰市是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)充滿活力的地區(qū)，經(jīng)濟在鎮(zhèn)政府中的主導(dǎo)地位，也強化了鎮(zhèn)一級政府在環(huán)境設(shè)施建設(shè)運營中的責任。江陰治理模式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達的江浙地區(qū)具有代表性。在這一模式之下，市人民政府將治理責任層層下放，由鎮(zhèn)政府主導(dǎo)環(huán)境設(shè)施的建設(shè)和規(guī)劃，也由鎮(zhèn)政府進行治理模式的選擇，江陰大部分污水處理設(shè)施由政府主導(dǎo)，涉及特許經(jīng)營服務(wù)的合同也是鎮(zhèn)人民政府與污水處理企業(yè)簽署的。涉及政府投資和支付污水處理服務(wù)費的，也由鎮(zhèn)財政進行擔負。
不同的環(huán)境治理模式也促成了不同的規(guī)劃方式。龍崗區(qū)的污水設(shè)施是在市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全區(qū)整體規(guī)劃，分布實施的。而江陰市只有統(tǒng)一的治理目標要求，對設(shè)施建設(shè)則沒有形成統(tǒng)一的規(guī)劃布局。
四、 兩種不同模式的利弊比較
1、 龍崗模式分析
對于龍崗模式而言，存在明顯的優(yōu)勢。首先，統(tǒng)一的規(guī)劃，考慮了經(jīng)濟發(fā)展、流域協(xié)同、水的資源環(huán)境特征，實現(xiàn)了污水處理設(shè)施的合理布局，利于在總體上協(xié)同，從而從長遠上可以發(fā)揮更好的治理功效。其次，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、系統(tǒng)運營招標可提高設(shè)施的運營管理水平，龍崗目前的八個污水處理廠，以及在建的和擬建的12個污水處理廠，雖然有委托運營、BOT、TOT等不同模式，但是這20個廠的6個（投資）運營企業(yè)都是具有行業(yè)經(jīng)驗和品牌的專業(yè)公司，服務(wù)水平相對全國而言，具有很高的效率和管理水平，成為專業(yè)運營服務(wù)的典范區(qū)域。再次，污水處理設(shè)施的系統(tǒng)規(guī)劃、品牌化運營，利于政府主管部門的監(jiān)管，龍崗建立了專門的污水處理監(jiān)管體系，并且在2007年對一家運營企業(yè)因為違約終止特許經(jīng)營服務(wù)，成為中國第一個公開終止的污水經(jīng)營退出案例，龍崗污水監(jiān)管的經(jīng)驗值得深入總結(jié)。最后，區(qū)政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，也利于運營經(jīng)費統(tǒng)一籌集和協(xié)調(diào)。
但是龍崗模式也存在明顯的問題。首先，污水設(shè)施的布局合理，雖然利于長遠發(fā)展均衡，但是由于沒有充分調(diào)動鎮(zhèn)政府的積極性，簡單依靠區(qū)政府，而區(qū)財政投資有限，管網(wǎng)全部配套投資缺口較大，使市政工程性質(zhì)的污水管網(wǎng)建設(shè)嚴重滯后，使污水處理廠的系統(tǒng)優(yōu)勢長期沒有得到高效發(fā)揮。其次，為了在管網(wǎng)缺失的情況下，維持污水處理廠的基本運營，許多污水處理廠在旁邊的河流中抽取河水，不僅影響了污水處理廠整體效能的發(fā)揮，也造成污水處理廠的進水負荷過低，政府所支付的運營費用并沒有發(fā)揮應(yīng)有去除污染的社會效益。
2、 江陰模式分析
江陰模式也具有明顯的優(yōu)勢。首先，環(huán)境治理設(shè)施圍繞污染物的產(chǎn)生源頭而建，責任主體與設(shè)施主體相對一致，配套管網(wǎng)落實，設(shè)施建成之初，就在發(fā)揮較好的作用，運營負荷高，使污染物得到有效控制；其次，建設(shè)效率高，鎮(zhèn)政府作為主導(dǎo)，一部分鎮(zhèn)政府自主投資，一部分私人投資，資金落實快，一個縣級市就建成近30座污水處理設(shè)施。再次，江陰模式調(diào)動了各種社會力量對污水設(shè)施的投資，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多非專業(yè)企業(yè)的資金進入了污水處理行業(yè)，一定程度上緩和了污水設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題。最后，設(shè)施因地制宜，規(guī)模小，針對性強，見效快。
但是，江陰模式存在更大的問題，這些問題正在越來越多地顯現(xiàn)出來。首先，因為缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，設(shè)施布局不合理，規(guī)模偏小，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，一些設(shè)施面臨淘汰。其次，由于由各鎮(zhèn)主導(dǎo)建設(shè)，設(shè)施整體化水平差，運營服務(wù)分散，絕大部分運營主體非專業(yè)公司，技術(shù)水平低，隨著環(huán)保要求的提高，太湖地區(qū)的排放標準面臨全面的一級B向一級A的提標，大部分設(shè)施越來越不能滿足環(huán)境治理的需要。再次，運營主體的分散使政府監(jiān)管困難，管理成本高。最后，隨著水環(huán)境要求的進一步提高，設(shè)施面臨新的整合，但是，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心已經(jīng)形成的多元化的復(fù)雜的運營結(jié)構(gòu)，對政府全面推進整體治理整合設(shè)置了障礙。
五、 總結(jié)與建議
1、 江陰模式是伴隨經(jīng)濟發(fā)展自然形成的責任分割下放的污染治理設(shè)施建設(shè)運營模式，此模式很好地調(diào)動了各級政府和社會的積極性，能很快的完成設(shè)施建設(shè)任務(wù)，快速落實減排任務(wù)指標，但是存在遺留問題，難以實現(xiàn)進一步升級。龍崗模式系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)一招標，科學(xué)監(jiān)管，整體水平高，但是沒有調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的積極性，工程和資金的系統(tǒng)性統(tǒng)籌存在缺口，影響了治污的總體成效。而且龍崗模式達到總體成效所要求的初期資金總量大，簡單靠一級財政難以完成。
2、 這兩種模式作為特征和趨勢都有一定的代表性。一部分政府在節(jié)能減排的重壓之下簡單下放責任，正在形成江陰治理模式的特征。一些重點流域和區(qū)域則在國家統(tǒng)一推動下，在國家轉(zhuǎn)移支付的帶動下，統(tǒng)一規(guī)劃，過度上移責任和權(quán)利，在系統(tǒng)性和持續(xù)性上考慮不周，如果國家貨幣政策和財政政策等宏觀經(jīng)濟政策發(fā)生大變化，將使前期的大量投資在很長一個時期內(nèi)不能發(fā)揮作用。
3、 過去10年，江陰和龍崗是快速經(jīng)濟發(fā)展區(qū)，也是環(huán)境設(shè)施的迅速發(fā)展區(qū)。在減排戰(zhàn)略的整體推動之下，全國范圍內(nèi)的縣城以上都正在進入環(huán)境設(shè)施快速發(fā)展的軌道。如果模式選擇不當，將在全國范圍內(nèi)造成極大的浪費。因此各地需要綜合考慮自己的財稅能力和建設(shè)體制，科學(xué)選擇適合自己的建設(shè)運營模式。
4、 在建設(shè)模式的選擇上應(yīng)考慮以下原則：一是建設(shè)模式要與治污責任體系相一致；二是建設(shè)模式要與經(jīng)濟水平和地方財稅體制相協(xié)調(diào)，考慮可持續(xù)的總體效果；三是無論哪一級政府主導(dǎo)，都需要選擇專業(yè)服務(wù)機構(gòu)進入，以提高服務(wù)效率和水平，減低單元成本，同時減低監(jiān)管成本；四是模式選擇，考慮與區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理總體要求相一致，以此為基礎(chǔ)綜合考慮短期壓力與長期成效，建議以10年最優(yōu)為模式選擇要點，實現(xiàn)長期與短期效果的協(xié)同。
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