對于城市供水而言，其服務(wù)和產(chǎn)品既有商品特性，又有公共必需品特性，更與水資源的制約緊密關(guān)聯(lián)，同時，供水服務(wù)的自然壟斷特性限制了一般競爭機制的引入。因此，水價的形成機制以及監(jiān)管方式成為一個國際性難題。
一、城市供水的基本屬性
城市供水設(shè)施是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施之—，供水服務(wù)的兩項基本特征與服務(wù)保障密切關(guān)聯(lián)。首先是城市供水的公共服務(wù)屬性，供水服務(wù)屬于政府公共服務(wù)的核心內(nèi)容，是每個城市不可或缺的、最基本的公共服務(wù)。其次是城市供水的市政性，在中國目前的政策框架下，供水服務(wù)屬于地方政府所主導的市政公共服務(wù)范圍，由地方政府主導投資、建設(shè)、運營和服務(wù)，由于地方能力和水平的不同，在自然壟斷的保護下，供水管理參差不齊，服務(wù)形式多樣而混亂，服務(wù)水平總體較差。
二、成本與價格管理的難度
當前，由于原水的污染和社會對服務(wù)要求的提升，供水行業(yè)總體處于經(jīng)營成本持續(xù)上升和水價調(diào)整困難的雙重煎熬之中。雖然2009年以來，許多城市實現(xiàn)了水價上調(diào)，也是在重重爭議和民眾的反對聲中進行的，政府和供水企業(yè)都陷于被動狀態(tài)。水價相比其他方面的關(guān)系民生的產(chǎn)品價格來說，所占可支配收入的比例在1-2%的范圍內(nèi)，調(diào)漲的影響也許并不是最大的，為什么非議眾多呢？其中原因之一就是供水企業(yè)的合理成本識別困難，同時成本的不透明也使得調(diào)漲的理由更加難以服人。
首先，由于城市供水以傳統(tǒng)公用事業(yè)方式長期壟斷經(jīng)營，目前中國城市供水企業(yè)普遍設(shè)施家底不清，缺乏詳細的基礎(chǔ)統(tǒng)計資料，很多關(guān)鍵的水量平衡數(shù)據(jù)、運行參數(shù)、水質(zhì)狀況等數(shù)據(jù)沒有形成完整的統(tǒng)計體系，水量計量薄弱；同時許多關(guān)鍵數(shù)據(jù)，如漏損率統(tǒng)計存在普遍的失真問題。行業(yè)內(nèi)缺乏有效的數(shù)據(jù)共享與服務(wù)技術(shù)系統(tǒng)和服務(wù)機制，增加了成本監(jiān)審的難度。作為區(qū)域壟斷特征明顯的行業(yè)，供水行業(yè)平均數(shù)據(jù)難以獲得，也就無法進行比較，難以識別成本的合理性。
其次，由于供水服務(wù)的市政公共服務(wù)屬性造成供水成本邊界模糊，尤其是市政管網(wǎng)投資巨大，而管網(wǎng)的投資、維護、更新與市政服務(wù)密切關(guān)聯(lián)，而且，包括市政供水管網(wǎng)的配套在內(nèi)的較大投資活動，一般均在政府規(guī)劃下安排，企業(yè)沒有實質(zhì)性的經(jīng)營決策權(quán)。許多供水企業(yè)，在負債經(jīng)營的情況下，根據(jù)政府指示，仍然要舉債超前投資，配套市政供水設(shè)施。
第三，企業(yè)服務(wù)成本與政府社會服務(wù)成本關(guān)聯(lián)大，作為城市的一項基本公共服務(wù)，不同性質(zhì)的供水企業(yè)大都不同程度地承當了政府的社會服務(wù)成本，大量的政府行為形成的成本進入了企業(yè)。人員成本也面臨尷尬，在傳統(tǒng)供水公司普遍的存在人員臃腫現(xiàn)象，影響了城市供水的成本，但是，富余人員很大比例源于政府的社會安排和人情安排。
三、價格和成本管理的原則
1998年，由當時的國家計委和建設(shè)部出臺的《城市供水價格管理辦法》中規(guī)定：制定城市供水價格應(yīng)遵循補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔的原則。2006年3月，國家發(fā)改委頒布的《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》實施，2007年8月，國家發(fā)改委頒布的《定價成本監(jiān)審一般技術(shù)規(guī)范》開始實施，為政府價格主管部門的成本監(jiān)審提供了法規(guī)依據(jù)。
雖然2006年以后出臺的兩個部門規(guī)章比較原則，卻為供水成本監(jiān)審明確了幾個重要的原則。這些原則應(yīng)用在城市供水領(lǐng)域，我們歸納出供水價格和成本管理應(yīng)遵循三個基本原則：
一是合理性原則，即影響定價成本各項費用的主要技術(shù)、經(jīng)濟指標應(yīng)當符合行業(yè)標準或社會公允水平。其次是平均成本原則，即在綜合考慮水源和水質(zhì)保障的情況下，以供水行業(yè)的平均成本來確定服務(wù)公司的服務(wù)價格。第三是鼓勵效率提高原則，即讓效率高，服務(wù)質(zhì)量好的企業(yè)獲得更好的收益，以促進行業(yè)整體發(fā)展水平的提高。但是這些原則在實踐中如何應(yīng)用卻面臨挑戰(zhàn)。
四、國際通行的水價管理模式
由于各國社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，水資源賦存條件也不一樣，政治經(jīng)濟體制不同，因此各國實行的水價制度和所采取的水價形成機制也不相同。我們對經(jīng)濟發(fā)達國家和發(fā)展中國家進行水價確定模式應(yīng)用情況分析發(fā)現(xiàn)，即使同屬經(jīng)濟發(fā)達的民主體制的美國、法國、德國、英國等國家，水價確定模式也很不一樣，總體來說，英國和法國的模式比較典型。
城市供水具有自然壟斷性質(zhì)，如何在自然壟斷行業(yè)中引入市場機制約束成本、保障服務(wù)是國際水務(wù)的共同難題。競爭機制的設(shè)計一般包括兩大類型，一是準入競爭，二是過程競爭。在過程競爭的管理模式下，針對價格管理，有兩種不同的方法：激勵型定價模式和成本價加成模式（競爭定價模式）。
1、英國激勵定價法
這種定價模式的典型代表是價格上限定價模式，英國采取這種過程競爭模式來應(yīng)對沒有準入競爭模式下的效率問題。簡單地講就是考慮通貨膨脹率和效率提高因素，5年定死一個調(diào)價公式，企業(yè)可以在滿足服務(wù)條件的基礎(chǔ)下，調(diào)整自身的成本，追求利潤水平最大化。
2、法國競爭定價法
法國定價模式的核心是通過專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的競爭來擠壓服務(wù)中的成本好收益水分，從而保障效率好服務(wù)。當然準入競爭需要以充分的信息公開、監(jiān)督機制以及專業(yè)化的服務(wù)企業(yè)作為保障。以準入競爭為基礎(chǔ)，考慮了供水的邊際成本、人口規(guī)劃和需求彈性變化。
這兩種定價方式是在保證企業(yè)能夠收回全部投資好服務(wù)成本的前提下，通過市場競爭機制的設(shè)定，控制企業(yè)成本和制定企業(yè)投資回報率的合理空間，使企業(yè)得到有限但公正的報酬。
以上是國際通行的兩種具有競爭機制的水價成本管理和定價的方法。但是，也有非市場因素的定價機制，在供水政府經(jīng)營的模式之下，通行著簡單的成本加成定價法，國際上有一批沒有在供水領(lǐng)域引入市場機制的國家施行這種價格管理原則。
五、供水行業(yè)增量控制法基本表述
我國1998年的供水價格管理辦法就是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟下的成本定價法，成本導向定價是在政府通過事業(yè)單位或者獨資企業(yè)提供服務(wù)前提下的“科學管理方法”，它僅在“充分知己”和企業(yè)掌控的基礎(chǔ)上的定價原則，對交易環(huán)境、交易對方、交易實現(xiàn)的必要條件都缺乏了解，而且因為“福利水”的概念引導，這種辦法缺乏市場機制，如果管理得到，可以實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，如果管理不當則普遍出現(xiàn)低質(zhì)高價。
目前中國供水企業(yè)的主體已經(jīng)多元化，國有、民營、跨國集團同時存在，因此，簡單的成本定價方法的基礎(chǔ)已經(jīng)改變，原來的辦法已經(jīng)不能適應(yīng)目前行業(yè)發(fā)展需要，也與經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀不吻合，這或許是產(chǎn)生問題的根源。
在總結(jié)中國供水行業(yè)變革現(xiàn)狀的前提下，本文提出一種新的定價模式，即增量控制法。
所謂增量控制法，即接受原來或現(xiàn)有的運營好服務(wù)指數(shù)，這些指數(shù)包括成本、價格、利潤和服務(wù)水平等，因為追溯以往的既成事實可能意義不大，重點要求在原來基數(shù)上通過管理和技術(shù)提高服務(wù)水平和質(zhì)量。但是，在原有基礎(chǔ)上的任何一個增（減）量都受到監(jiān)督，包括價格、人員、利潤、投資和服務(wù)的改善等，任何一個方面的增（減）量，都要同監(jiān)管部門協(xié)同商量；任何一種要進入成本的增量都將受到嚴控。同時被認可的成本增量與減量都需要及時進入價格。
不管增量控制法的理論意義如何，這種實用主義的方式應(yīng)當適合于公眾性、敏感行業(yè)的改革，在認可現(xiàn)狀的前提下，明確未來目標，逐漸改善服務(wù)。增量控制法是一種適合過渡性行業(yè)的、重要的管理模式，因此適合供水行業(yè)的特色，可能是我國供水價格改革的一條可行道路。政府用這種方式監(jiān)管，企業(yè)用這種方式自我要求，能夠更好地實現(xiàn)用科技、管理提高服務(wù)效率的目的。
六、增量控制法的原則
從根本上說，對于供水行業(yè)的價格和成本管理，增量控制法意味著對現(xiàn)狀的寬容，對增量嚴控，讓認可的增量直接進入價格，而不是糾纏于歷史數(shù)據(jù)不清的過往。
增量控制法控制重點包括：人員數(shù)、漏損率、新增工程投資、服務(wù)提高要求、原水費用。
增量控制法的原則主要包括：
（一） 漸變原則。認可現(xiàn)狀，在穩(wěn)定實現(xiàn)漸變。
（二） 激勵原則。激勵經(jīng)營者，讓經(jīng)營者和公眾在效率提高中一同收益。
（三） 聯(lián)動原則。建立服務(wù)價格隨增量及時變化的機制，政府價格補貼可以作為調(diào)節(jié)。
?。ㄋ模?nbsp;協(xié)同原則。建立監(jiān)管政府部門與企業(yè)的共同協(xié)商的機制。
（五） 計量原則。通過引導逐漸完善統(tǒng)計和計量。
（六） 公開原則。讓控制過程和結(jié)果盡量公開。
增量控制法的定價原則對于解決供水改革現(xiàn)階段面臨的一些難題有重要作用。
增量控制法可以解決政府和企業(yè)如何對待已經(jīng)形成的投資成本問題。中國城市政府常常要求供水企業(yè)快速投資以滿足城市規(guī)劃目標的要求，而由于經(jīng)濟發(fā)展往往更不上政府的規(guī)劃要求，因此行業(yè)普遍存在設(shè)施能力富余問題，如果這些水業(yè)資產(chǎn)都進入價格，必然造成水價高升。增量控制法先淡化資產(chǎn)矛盾，將注意力引向新增設(shè)施，約束地方政府不合理的發(fā)展沖動，引導企業(yè)好政府逐漸消納富余設(shè)施能力。
增量控制法也能抑制地方政府的資產(chǎn)溢價沖動。部分城市的國資部門通過供水資產(chǎn)溢價轉(zhuǎn)讓，從供水行業(yè)中抽離資本，這是對供水公共服務(wù)責任的迷失，將間接推高水價。如果實行增量控制法，這種迷失行業(yè)服務(wù)業(yè)特性的做法就會因為增量的嚴格控制而被抑制。
增量控制法同樣對于處理人員成本、漏損率控制等成本管理的高難問題有直接成效。
七、增量控制法的應(yīng)用案例
增量控制法雖然在理論上屬于首次提出，但是實踐中，澳門自來水公司的做法已經(jīng)體現(xiàn)出這種價格和成本管理方法的基本原則，并證明這種方法有效、可行。
1985年，澳門特別行政區(qū)政府首次授予澳門自來水公司25年供水經(jīng)營權(quán)，成為亞洲第一個供水系統(tǒng)服務(wù)的特許經(jīng)營項目。2009年11月，澳門自來水公司續(xù)簽澳門供水專營特許合同，澳門自來水股份有限公司的供水服務(wù)批給期將自2010 年起延長20 年，至2030 年。此次續(xù)約成就了供水特許經(jīng)營典范，成為亞洲第一個供水系統(tǒng)服務(wù)特許經(jīng)營完成并續(xù)約的項目。探尋澳門項目的經(jīng)驗得失，對于我國其他地區(qū)的供水市場改革有重要意義。
25年間，即使在面對諸如澳門回歸、咸潮、非典等重大的變革和挑戰(zhàn)時，澳門的服務(wù)合約就是依據(jù)增量控制的原則，體現(xiàn)出極大的靈活性和生命力，澳門自來水服務(wù)最終戰(zhàn)勝了危機，經(jīng)受了考驗，贏得了公眾及政府的高度認可，也獲得了合理的收益。
澳門市政府進行供水改革，將特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給法國公司之后，作為一個具有獨特地理位置和歷史的區(qū)域，澳門供水行業(yè)沒有績效比較對象，也沒有過程競爭機制的基礎(chǔ)。但是，25年來，澳門自來水服務(wù)實現(xiàn)了包括政府、消費者、員工、管理者和股東的多方滿意。在穩(wěn)步提高服務(wù)的前提下，追求整體最優(yōu)，不使任何一方產(chǎn)生大的不滿可能是澳門成功的基本要訣。這種協(xié)同體現(xiàn)在澳門自來水公司對成本和價格的控制上，就是使用認可現(xiàn)狀的增量控制法。
以員工成本為例，1985年澳門有員工約251人，變革之初，為了不引起社會矛盾，政府要求企業(yè)完全接受全體員工。但是企業(yè)嚴格控制進人，隨著人員的逐漸退休和服務(wù)的加強，人員結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生根本變化。2010年澳門供水規(guī)模增加的三倍，人員數(shù)量減少到230人，而且服務(wù)人員的比例極大增加，保障了供水服務(wù)的升級。由此實現(xiàn)了由一個人員臃腫的低效率供水公司到高效率服務(wù)公司的轉(zhuǎn)型。增量控制的原則同樣應(yīng)用在投資管理、漏損控制、水質(zhì)控制上，均取得了顯著成效。
企業(yè)的逐利性，使政府需要建立價格監(jiān)管的工具平臺為合理性和科學性提供保障，以應(yīng)對社會企業(yè)與政府之間的利益博弈。同時，保證為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。澳門的成功預(yù)示著增量控制法能夠成為供水行業(yè)成本和價格管理的有效方法，并使得地方政府更容易控制供水企業(yè)成本增加，而不是在數(shù)據(jù)不清的泥沼中徒勞無功。這種方法也讓民眾更加了解供水企業(yè)水價調(diào)漲的理由，從而緩解對立情緒。
八、結(jié)語
增量控制法是一套適合中國供水行業(yè)特點的過渡性成本和價格管理辦法。這套方法能夠調(diào)動企業(yè)提高服務(wù)、控制成本、實現(xiàn)合理收益的積極性；能夠逐漸建立和完善全行業(yè)成本統(tǒng)計好績效評價體系；能夠幫助完善價格和成本監(jiān)管體系；能夠有效引導公眾的合理參與。當然，從長遠來看，中國需要建立成本績效管理體系，依據(jù)平均成本制定服務(wù)價格。
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