由海南省水務(wù)廳、深圳萬(wàn)德公共咨詢公司整體設(shè)計(jì)招標(biāo)方案，16座即將投產(chǎn)運(yùn)行的小型污水處理廠被打包招標(biāo)運(yùn)營(yíng)商。而去年末成功中標(biāo)的桑德集團(tuán)和北控水務(wù)已經(jīng)開(kāi)始了緊張的前期工作。
政府出資建廠、統(tǒng)一招標(biāo)尋找委托運(yùn)營(yíng)商的做法，海南并不是頭一個(gè)。不過(guò)，清華大學(xué)提出建議方案、專業(yè)咨詢公司全程運(yùn)作、水務(wù)企業(yè)第一梯隊(duì)集體亮相、民營(yíng)國(guó)企雙雙合理低價(jià)中標(biāo)……圍繞海南16座污水處理廠運(yùn)營(yíng)打包招標(biāo)的種種話題，引起了業(yè)界廣泛熱議。正如清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤所言，水業(yè)運(yùn)營(yíng)在咨詢、技術(shù)等各環(huán)節(jié)比較成熟，有望率先形成以服務(wù)核心的發(fā)展態(tài)勢(shì)。
在不久前舉行的2010城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇中，深圳萬(wàn)德公共咨詢公司總經(jīng)理汪海詳細(xì)介紹了海南污水處理設(shè)施整合、委托運(yùn)營(yíng)的水務(wù)新模式。
政府為什么要招標(biāo)運(yùn)營(yíng)？
運(yùn)營(yíng)成為關(guān)鍵問(wèn)題，采取捆綁委托運(yùn)營(yíng)模式，確保全省污水處理設(shè)施的有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)
根據(jù)海南污水處理委托運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目招標(biāo)文件要求，中標(biāo)者需要在?？谑谐闪⒆?cè)資金為500萬(wàn)元人民幣的項(xiàng)目公司，對(duì)獲得運(yùn)營(yíng)權(quán)的污水處理廠進(jìn)行管理。而在此前，北控、桑德都已經(jīng)派駐相關(guān)人員提前進(jìn)駐。北控方面每個(gè)處理廠調(diào)配2~3人。桑德則為項(xiàng)目包中的每個(gè)污水處理廠都成立一個(gè)10余人的項(xiàng)目部，由一個(gè)區(qū)域總部門(mén)牽頭管理。
對(duì)于此次海南招標(biāo)中“中標(biāo)者在項(xiàng)目竣工和試運(yùn)行即介入”的規(guī)定，海南省水務(wù)廳城市處處長(zhǎng)沈仲濤表示肯定。據(jù)了解，調(diào)配進(jìn)入污水處理廠的人員將主要了解項(xiàng)目進(jìn)展，并與當(dāng)?shù)卣?、總承包方進(jìn)行相關(guān)事宜的溝通。同時(shí)還將在項(xiàng)目移交前，針對(duì)設(shè)備質(zhì)量、工程質(zhì)量可能存在的缺陷，發(fā)揮專業(yè)公司特長(zhǎng)進(jìn)行彌補(bǔ)與完善。此外也將參與單機(jī)調(diào)試、清水聯(lián)動(dòng)等工作。“此舉可以更好地進(jìn)行建設(shè)與運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的交接。項(xiàng)目的驗(yàn)收將會(huì)由總承包方和運(yùn)營(yíng)方聯(lián)合進(jìn)行，以便于問(wèn)題的統(tǒng)一解決。”
海南省近年來(lái)污水處理設(shè)施建設(shè)不斷提速。隨著今年上半年，16個(gè)市縣污水處理廠的陸續(xù)竣工，運(yùn)營(yíng)壓力也隨之而來(lái)。海南省水務(wù)廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，16個(gè)市縣污水處理項(xiàng)目規(guī)模偏小、數(shù)目眾多而分散，如果運(yùn)行主體都相對(duì)獨(dú)立會(huì)影響監(jiān)管效率；而大部分市縣在這方面沒(méi)有任何管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人才，也將加大運(yùn)營(yíng)成本和保障難度。
為此，海南省水務(wù)廳向清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心“求助”。經(jīng)過(guò)詳細(xì)調(diào)研，傅濤在一份專門(mén)建議中指出，海南省污水處理宜采取核心城市集中、中小縣市運(yùn)營(yíng)整合的模式。針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、設(shè)施規(guī)模、支付能力等條件較好的?？凇⑷齺唭蓚€(gè)城市可以單獨(dú)考慮投資運(yùn)營(yíng)模式(如BOT、TOT)；對(duì)其他縣市項(xiàng)目，則適宜打破縣市分割，從省級(jí)層面對(duì)全省污水處理統(tǒng)一管理，采取捆綁委托運(yùn)營(yíng)模式，確保全省污水處理設(shè)施的有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。
給其他地區(qū)怎樣的啟示？
大部分市縣在污水處理領(lǐng)域沒(méi)有任何管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)力量，若以傳統(tǒng)的事業(yè)單位體制運(yùn)營(yíng)，處理成本高昂
以往的特許經(jīng)營(yíng)合同一簽就是10年、20年，而此次海南省招標(biāo)的污水處理廠運(yùn)營(yíng)期只有5年。“捆綁委托運(yùn)營(yíng)模式由于淡化資產(chǎn)問(wèn)題，可以大大縮短項(xiàng)目的執(zhí)行周期。”海南省水務(wù)廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，委托運(yùn)營(yíng)模式企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)較小，因而對(duì)于服務(wù)價(jià)格水平要求較低，符合海南市縣發(fā)展現(xiàn)狀，并且通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)引入專業(yè)的品牌運(yùn)營(yíng)企業(yè)，可以解決人才、技術(shù)等問(wèn)題，更好地體現(xiàn)污水處理行業(yè)專業(yè)運(yùn)營(yíng)的核心特點(diǎn)。
同海南一樣，很多污水廠建設(shè)速度快的省市也開(kāi)始重視運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題。建廠的投資陸續(xù)到位了，但由于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，省市內(nèi)很多市縣均為首個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，大部分市縣在污水處理領(lǐng)域沒(méi)有任何管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)力量，若以傳統(tǒng)的事業(yè)單位體制運(yùn)營(yíng)，處理成本高昂。更重要的是，相繼投入運(yùn)行的污水處理廠數(shù)量多且地理位置分散，如果其運(yùn)行主體相互獨(dú)立，不僅會(huì)給污水處理監(jiān)管造成很大的壓力，也會(huì)直接影響當(dāng)?shù)氐奈廴緶p排工作。
成功的經(jīng)驗(yàn)是什么？
咨詢公司設(shè)計(jì)、水務(wù)廳協(xié)調(diào)、一流水企同場(chǎng)競(jìng)技
“北控、首創(chuàng)、桑德、大通、上城投、北排、深水、深圳金達(dá)萊、建工金源……”此次海南省招標(biāo)第一輪入圍名單儼然一個(gè)“豪門(mén)俱樂(lè)部”，幾乎匯集了目前國(guó)內(nèi)水務(wù)行業(yè)所有的“大牌”。有媒體戲稱，海南招標(biāo)讓中國(guó)水企第一梯隊(duì)首次集體亮相，是一場(chǎng)高手間高質(zhì)量的角逐。
而這場(chǎng)水業(yè)明星秀中，深圳萬(wàn)德的活躍表現(xiàn)也在業(yè)界“一炮走紅”。去年4月，清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心應(yīng)海南省水務(wù)廳邀請(qǐng)，在調(diào)研基礎(chǔ)上提出了《海南省污水處理廠運(yùn)營(yíng)模式的分析與建議》，提出打破縣市分割，從省級(jí)層面對(duì)全省污水處理統(tǒng)一管理，采取捆綁委托運(yùn)營(yíng)模式。為此，海南省方面邀請(qǐng)了有經(jīng)驗(yàn)的深圳萬(wàn)德公共咨詢公司進(jìn)行專門(mén)的咨詢服務(wù)。
汪海和他的團(tuán)隊(duì)得到了委托人——海南省水務(wù)廳的高度認(rèn)可。“我們負(fù)責(zé)起草的法律文件，最后簽署的共有18份，涉及到19個(gè)簽約方，文件體系復(fù)雜。但只集中談判了3天。這說(shuō)明我們起草的法律文件比較成熟，主要權(quán)利義務(wù)關(guān)系的設(shè)置是合理的，所以很快得到各方認(rèn)可。”
把16個(gè)污水處理廠分成兩撥，分別交給兩個(gè)專業(yè)的企業(yè)運(yùn)營(yíng)。說(shuō)起來(lái)容易，但背后涉及的利益、責(zé)任非常復(fù)雜。汪海表示，多個(gè)項(xiàng)目打包招商一是要協(xié)調(diào)多個(gè)業(yè)主(實(shí)際上是多個(gè)地方政府)，得到他們對(duì)招商行為的充分授權(quán)；二是要制訂合理的招商規(guī)則，使得每一個(gè)項(xiàng)目業(yè)主都能夠接受這個(gè)規(guī)則；三是打包招商看似只是一個(gè)項(xiàng)目，但涉及的利益相關(guān)方眾多，必須平衡各方利益關(guān)系。這幾條都不容易做到的。
“首先必須有一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來(lái)出面組織，有足夠強(qiáng)大的行政協(xié)調(diào)能力，獲得各地政府的信任、獲得授權(quán)。”這次海南省水務(wù)廳很好地扮演了這個(gè)角色。其次，就是要有一個(gè)有經(jīng)驗(yàn)、有專業(yè)能力的顧問(wèn)機(jī)構(gòu)協(xié)助設(shè)計(jì)招商方案。體現(xiàn)大致利益平衡，只有這樣才能令各個(gè)項(xiàng)目所在地政府接受，吸引足夠多的投資者、運(yùn)營(yíng)商參與。汪海強(qiáng)調(diào):“這個(gè)招商方案要合法、合規(guī)，體現(xiàn)程序正義，同時(shí)還要體現(xiàn)一定的技巧，使得各個(gè)環(huán)節(jié)能夠高效完成。”
運(yùn)營(yíng)價(jià)格多少才合理？
服務(wù)價(jià)格不能過(guò)低、過(guò)緊，防止惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商關(guān)注穩(wěn)定運(yùn)行、達(dá)標(biāo)排放的目標(biāo)
“從0.256元到0.48元再到0.8元……”去年以來(lái)，記者了解到的各地污水處理廠運(yùn)營(yíng)招標(biāo)最后的中標(biāo)價(jià)格可謂千差萬(wàn)別、相距甚遠(yuǎn)。海南此次以合理低價(jià)中標(biāo)為原則，桑德、北控不約而同給出了0.48元每噸的報(bào)價(jià)，最后成功中標(biāo)。低價(jià)是不是仍然是決定因素？
“從各方曾經(jīng)的報(bào)價(jià)看，各家報(bào)價(jià)差別還是很大的，說(shuō)明大家對(duì)運(yùn)營(yíng)成本的判斷分歧較大。在第一個(gè)項(xiàng)目包中，0.48元略低于平均報(bào)價(jià)，而在第二個(gè)項(xiàng)目包中，則略高于平均報(bào)價(jià)。”對(duì)于海南0.48元報(bào)價(jià)水平的高低，汪?？隙ǖ乇硎?，這樣的報(bào)價(jià)中標(biāo)在合理預(yù)期內(nèi)，不離譜。在5年的運(yùn)營(yíng)期中，0.48元的報(bào)價(jià)也不可能有暴利。“每個(gè)項(xiàng)目包中的8個(gè)項(xiàng)目分布在8個(gè)市縣，日處理能力最大的才3萬(wàn)噸，小的只有幾千噸，且有的項(xiàng)目還要達(dá)到一級(jí)A的排放標(biāo)準(zhǔn)。”
他認(rèn)為，從一開(kāi)始，海南省政府就明確了對(duì)中標(biāo)報(bào)價(jià)的期望是追求“合理低價(jià)”而不是“最低價(jià)”。他們希望通過(guò)一個(gè)合理的報(bào)價(jià)評(píng)分機(jī)制，防止惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，希望引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商關(guān)注穩(wěn)定運(yùn)行、達(dá)標(biāo)排放的目標(biāo)。
而對(duì)于各地相差懸殊的中標(biāo)價(jià)格，傅濤表示，因?yàn)椴煌袠?biāo)中，運(yùn)營(yíng)商提供的業(yè)務(wù)覆蓋范圍都有所不同，報(bào)出的運(yùn)營(yíng)價(jià)格的差別是正常的。“現(xiàn)在的中標(biāo)企業(yè)大都是業(yè)內(nèi)規(guī)范的企業(yè)，不會(huì)做賠本的買賣，都是充分考慮自己的成本、風(fēng)險(xiǎn)、收益后做出的決定。”
去年，大通水務(wù)以明顯虧損的價(jià)格中標(biāo)了武進(jìn)污水處理廠，引發(fā)不少質(zhì)疑。傅濤表示，有的水務(wù)企業(yè)在個(gè)別項(xiàng)目上，可以以看似虧損的價(jià)格中標(biāo)。“在污水處理行業(yè)，專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)服務(wù)應(yīng)該獲得穩(wěn)定合理的收益。大通水務(wù)因?yàn)殚L(zhǎng)期在行業(yè)內(nèi)從事運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，不用考慮資本收益，所以可以報(bào)出較低的價(jià)格。”他同時(shí)指出，對(duì)于單純的投資公司、機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這樣的項(xiàng)目收益太低，可能“食之無(wú)味”，就會(huì)放棄。這反而給了專業(yè)的運(yùn)營(yíng)公司以機(jī)會(huì)。
不過(guò)，他同時(shí)表示，政府在招標(biāo)時(shí)要考慮服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)過(guò)程可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。“服務(wù)價(jià)格不能過(guò)低、過(guò)緊”。他說(shuō)，海南捆綁招標(biāo)試點(diǎn)過(guò)程中，可能會(huì)有一些不可測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)因素，而過(guò)低、過(guò)緊的服務(wù)價(jià)格，會(huì)讓大部分的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。
編后
美國(guó)1.5萬(wàn)座污水處理廠中75％以上為0.5萬(wàn)噸/日，德國(guó)也僅有不到300座為10萬(wàn)噸/日的污水處理廠。隨著我國(guó)各省市污水處理廠建設(shè)速度加快、范圍不斷擴(kuò)大，污水處理設(shè)施將日漸呈現(xiàn)中小規(guī)模、分散分布的特點(diǎn)。
污水處理設(shè)施的小型化和分散化必然會(huì)造成設(shè)施運(yùn)營(yíng)及管理的分散。從而對(duì)設(shè)施運(yùn)行的效率、質(zhì)量以及政府監(jiān)管提出更高的要求。對(duì)此，由專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)服務(wù)提供商在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)進(jìn)行整合，是提高運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管效率的有效方式。而那些有技術(shù)、有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)、有業(yè)績(jī)的專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司將獲得長(zhǎng)足的發(fā)展空間。
大量分散的設(shè)施有著集中運(yùn)營(yíng)的需求。而更加值得重視一個(gè)趨勢(shì)是，隨著我國(guó)污水處理市場(chǎng)的逐步成熟，包括地方政府在內(nèi)的各方已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，簡(jiǎn)單在資產(chǎn)環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并不是市場(chǎng)化的目的，提升運(yùn)營(yíng)效率、保證治污目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)才是關(guān)注的重點(diǎn)。而與此同時(shí)污水處理的公共服務(wù)屬性以及高沉淀資本的特性，簡(jiǎn)單地“引資”已經(jīng)暴露出多種問(wèn)題，如服務(wù)價(jià)格定價(jià)等問(wèn)題。而國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及近年來(lái)我國(guó)在委托運(yùn)營(yíng)模式上的嘗試都證實(shí)，將污水處理行業(yè)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的可能性和可行性，這也是有效推進(jìn)我國(guó)污水處理行業(yè)市場(chǎng)化的重要手段。
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